最高人民法院


最高人民法院关于发布第四批指导性案例的通知

法〔2013〕24号



各省、自治区、直辖市高级人民法院，解放军军事法院，新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院：

　　经最高人民法院审判委员会讨论决定，现将王召成等非法买卖、储存危险物质案等四个案例（指导案例13-16号），作为第四批指导性案例发布，供在审判类似案件时参照。


　　最高人民法院

　　2013年1月31日

论行政执法与法治政府构建

陆思


内容摘要：建设法治政府是我国依法治国的目标之一，法治政府的内涵有阳光政府、有限政府、服务型政府等等。在建设法治政府的过程中，需要严格行政执法，提高服务质量，以体现建设法治政府的基本要求。为此，需要建立严格的执法监督机制、查处违法行政行为、建立高素质的公务员队伍，还需要在公务员队伍中树立行政服务的理念，以满足严格行政执法。

关键词：行政执法；行政服务；法治政府


前言

　　行政执法是法律实施的重要阶段，直接关系到我国法治社会的建设。目前，行政执法中还存在一些问题，导致行政管理的目的没有很好地实现，或者在行政执法中出现了一些如暴力执法等不文明、不合法的现象，造成了政府信誉的降低。因此，有必要从法学的视角来研究如何严格行政执法，提高服务质量，建设有限政府、阳光政府和服务型政府。本文从严格行政执法，提高服务质量出发，对我国行政执法中的相关问题展开一些分析探讨，以期能够促进我国行政法治的实现。
一、行政执法概述
（一）行政执法的概念
　　行政执法是政府依据国家法律法规,运用国家资源管理国家、社会的具体行政行为。它是指行政机关和法律、法规授权的组织在行政管理活动中行使行政职权时依照法定职权和法定程序，将法律、法规和规章直接用于个人或组织，使国家行政管理职能得以实现的活动。 行政执法是法律实施的重要阶段，这是因为行政执法所执行的正是法律、法规、规章等规范性文件，体现了国家对社会的行政管理。行政执法也是法制建设中的一个难点，这是因为掌握行政权的有关部门在管理活动中有着一定的自由裁量权，任何权力都有腐败的可能，加上我国行政权一向比较强大，社会对行政权的监督力度有限，因此行政执法中还有一些问题亟待解决。
（二）行政执法的特点
　　行政执法与其他法律手段有一定的区别。本文将行政执法活动与立法活动和司法活动相区别，以此体现行政执法的不同之处。
　　第一、和立法活动相比较。和立法活动相比较，行政执法活动是对法律的执行，而立法是对社会利益的第一次分配，属于法律创制过程，而不是法律实施过程，两者在法律实施机制中属于不同的地位和阶段。
　　第二、和司法活动相比较。和司法活动相比较，行政执法活动是为了实现行政管理的目的，而司法过程是为了解决社会纠纷。司法权具有被动性、终极性等特点，而行政执法活动却具有主动性，非终局性的特点。之所以说行政执法的非终局性，是因为行政执法本身也会进入司法审查的视野，如果行政主体违法执法，则会受到司法的审查，会被判决败诉，要求重新作出行政行为或者撤销行政行为。

二、行政执法的要求

（一）行政执法的重要性

　　从上文的分析可以看到，行政执法在法律实施机制中处于重要的地位，如果没有行政执法，法律必将无法实现，而成为一纸空文。在现代社会，大社会小政府的理念已经受到了一定的挑战，各国行政权都在一定程度上产生了一些扩张，行政权已经介入了社会生活的方方面面，在经济领域更是如此。例如，2008年世界各国对经济采取的救市行动就体现了各国行政权对经济的强烈干预。
　　从行政管理的角度来看，行政执法活动是实现政府管理社会目的的必要途径，例如，政府通过治安管理方面的行政执法，可以打击一些违法活动，保障社会的长治久安；从私权保护的角度来看，行政执法活动可以保护公民的私权利，维护纳税人应该享有的利益。
　　当然，行政执法也存在一定的危险性，这是因为权力都存在异化的可能，一些权力的行使者可能会为了一己之私，而越权执法或者不按照法律规定的途径来执法，因此需要法律对于行政执法保持一定的警惕性，防止出现违法行政行为。
（二）严格行政执法
　　本文认为行政执法的第一大要求是严格行政执法。严格行政执法有着丰富的内涵，本文将严格行政执法解读为亮点内容：
　　第一、行政执法必须实现程序正义。
　　程序正义是法治的一般要求 ，体现着法治的精神。行政执法必须体现程序正义，即法律实施者需要按照法律规定的程序来进行执法，而不能违反程序。法律程序的对行政权的制约，体现了分权制衡的思想，即立法权对行政权的制约。此外，行政执法活动中也应该给予相对人一定的程序性权利。例如，给予行政相对人申辩的权利、听证的权利以及申诉的权利乃至诉讼的权利等等，这些程序性权利也是法律所规定的，是法律赋予行政相对人的不可剥夺的权利。
　　第二、行政执法必须尽可能实现实体正义。
　　实体正义是指实体法上的正义，是一种目的正义。行政执法应该尽可能实现实体正义，以满足行政管理的要求和保护相对人利益的要求。之所以说行政执法必须尽可能实现实体正义，而不是说必须完全实现实体正义，是因为实体正义并非总是能够实现。例如，行政机关对相对人的违法行为采取了行政处罚，即使相对人确实是冤枉的，但是行政相对人在证据上不力，也会承受不利的后果。
（三）提高服务质量
　　行政执法的第二大要求是提高服务质量，行政管理活动在本质上是政府提供的一种公共产品、公共服务。具体来说，就是纳税人通过纳税来上缴税款，形成公共资金，政府通过利用这笔公共资金，来为社会提供公共产品，以满足纳税人对于安全、便捷等需要。所以，各级政府部门应该形成良好的服务意识，应该意识到行政管理活动已经不是单纯的管理，而是一种服务活动，是给纳税人提供的服务活动。
　　因此，从这个角度来说，政府作为公共产品的提供者，必须提高服务质量，在行政管理活动中不能对行政相对人冷眼相待，更不能态度冷漠，而是需要以服务者的身份和态度，为行政相对人提供服务，目前，很多地方都建立了行政服务大厅，在大厅里实现多个机关集中办公，便利于行政相对人获取行政服务，这是一种很好的做法，值得推广，但是在推广过程中需要进一步采取措施，保障行政服务理念的贯彻。
三、行政执法在法治建设中的目标
　　本文在上文的基础上，探讨行政执法在行政法治建设中的作用。法治体现的是法律对权力的制约，因此行政执法作为一种法律实施活动，需要做到以下几点：
（一）构建阳光政府
　　阳光政府的建设是指政府行使行政权的整个过程，都应该公开而透明，除非特殊的涉密事项，公民有权知晓。阳光政府的价值诉求同样是为了监督权力，让政府运行在阳光下，拒绝暗箱操作，自觉接受人民监督。当然，法治政府的阳光、公开同样是政府的法律义务。《政府信息公开条例》的制定与实施，是在构建阳光政府过程中的一大进步，具有里程碑式的意义。但是我们同样应该看到，《政府信息公开条例》是政府制定的行政法规，在效力层级上还不属于法律，因此，阳光政府的建设还有很大的提升空间。
（二）构建有限政府
　　“现代社会理想的状态是小政府大社会，政府的权力应是有限的，不能无事不管，对于通过社会自治能够解决的问题，政府不宜过多插手。” 法治政府应当是有限政府，即法治政府的权力运行是有边界的。这种有限性主要体现在两个方面：第一、政府的权力是有限的。政府的权力来自于人民和法律的授予，这种授予是有限的；第二、政府使用权力的方式是有限的。政府对公权力的使用必须按照法律规定的程序进行，且必须符合法定的方式。否则，即使使用公权力的目标是为了促进公共利益，但是这种权力使用方式也是违法的。本文同时还认为，有限政府的必然逻辑结果之一还包括政府的责任有限。在依法治国的背景下，既然政府的权力及其使用权力的方式是有限的，那么政府在使用权力过程中产生的责任也是有限的，因此我们在强调有限政府的同时，也应该明确这一点。法治时代是一个权利明晰，权力边界清晰的时代，我们应该承认有限政府的“有限责任”。
（二）构建服务型政府
　　所谓“服务型政府”是指在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序和民主公开的方式组建起来的、以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。 公共性是服务型政府的本质属性之一。它应以公民为本位或中心，以有效促进公共利益最大化为宗旨，来为社会提供优质、高效、便捷的公共服务。 服务型政府的相关理论在上文已经有所阐述，本文需要进一步说明的是，法治政府也必然是服务型政府，服务型政府的建设体现了政府与公民之间的关系与状态：即政府是社会的仆役，而公民才是社会的主人。目前，我国官本位思想还比较浓厚，行政服务的理念还没有建立，因此本文认为有必要从教育的角度，来对各级政府的公务员灌输这样的理念，同时还要通过一系列的监督机制，来保障服务型政府的建立。
四、严格行政执法提高服务质量的对策
　　为了实现严格行政执法，提高服务质量的目标，本文根据法学理论和我国的法律实践，提出一些对策和建议。
（一）加强执法监督机制建设
　　目前我国行政执法存在诸如执法违法、随意执法、执法不公以及行政越权等问题,这反映了行政执法者法治意识淡漠,缺乏依法行政的基本素质。 没有监督的权力必然导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。因此，监督机制的建立与完善也是构建法治政府的重要内容之一，是建立有限政府、透明政府、责任政府的保障。完善行政监督体制主要包括两方面的内容：内部监督和外部监督。内部监督主要是指政府通过自身的内部建设，如上级机关对下级机关进行监督、监察部门的监督等，此外行政复议制度也属于这一种监督类型。外部监督是指通过党派、人民团体、其他国家机关来监督政府的行为。本文认为，其中最重要的是司法监督。在法治社会，法律至上，政府行为的合法与否，可由司法机关来裁断。从某种意义上来说，司法审查机制的完善与否，直接表明一国的依法行政水平。因此，我国应该完善司法审查机制，通过司法审查机制来促进政府依法行政。
（二）加强执法队伍建设