涉农补贴职务犯罪特点、成因及预防对策/粘国魁

随着国家对“三农”的重视程度不断加大，中央和各级政府对农民的补贴也在逐年增加，小麦补贴从2004年每亩13元增加到到2012年每亩100元，然而，在农民逐年受益的同时，涉农补贴也成了一些村干部骗取公款的“便车”，个别村干部的“唐僧肉”，有机会就自己“捞一把”，严重损害了百姓利益。村干部虚报冒领涉农补贴的行为，存在由“个别”向“普遍”发展的现象，社会影响极其恶劣，应当引起有关部门的高度重视。

一、案发特点
(一) 涉案人员多为村干部。以小麦补贴政策为例，政策规定，各村的小麦补贴亩数由村民小组、村、镇、县四级由下而上汇总上报，分级汇总、分段负责，这一上报体制决定了村民是小麦补贴政策的主要受益者，村干部、乡镇包村干部、管区书记成为政策的主要执行者和贯彻落实者，也成为违纪违法的高发群体。首先是村支书、村委会主任、会计等人相互串通，利用上报、审核把关的第一道“闸门”共同作案；二是个别乡镇干部、管区书记直接参与其中套取补贴款，村干部多是根据其指示虚报补贴面积；三是部分农户出于自身利益多报、虚报自家小麦面积。
　 (二)以虚报冒领的方式进行骗取是套取涉农补贴资金的主要作案手段，而且手段相对比较简单。以发放小麦补贴为例，部分村干部利用核定、上报全村小麦补贴亩数的职务便利，在计算出本村各户责任田亩数后，把计税面积内剩余的耕地以自己或他人（主要是其亲友）的名义报上去。只要不超过镇政府所掌握的计税面积总数，镇政府就很难发现哪些是虚报的小麦亩数。部分村干部将小麦补贴作为对和自己持不同意见农户进行打压的手段；或用农户的补贴款顶交其本应该交而未交的各种税费、承包费；或用虚报出来的补贴款支付村委会日常开支、公务招待等。
　 (三)作案手段较为隐蔽，不易被监管部门以及村民发觉。山东省自2005年以来推行“齐鲁惠农一本通”，一户一本，就是为了规范涉农补贴资金的发放，将资金的发放使用置于阳光下，然而由于在源头上缺乏监督制约，政策出发点是好的，实践中缺乏有效的执行，惠农政策的实际效果大打折扣。在笔者参与调查的某村支部书记孙某某涉嫌贪污小麦补贴款一案中，孙某某自2007年至2010年，为掩人耳目，每年都以其父亲、妻子、女儿等10余人的名义虚报小麦补贴面积200余亩，并用上述10余人的身份证办理惠民补贴一本通，将补贴亩数虚报到亲友名下，隐蔽性极大，“一本通”客观上有可能保证小麦补贴款不被截留、挪用，但对在源头产生的虚报行为却无能为力、无从查证。
　 (三)贪污涉农补贴资金的行为呈现出“单笔数额不大、作案持续时间长、社会影响恶劣”的特点。村干部虚报、骗取小麦补贴款，出于隐蔽性的需要，每年虚报的面积通常都不多，因此单笔数额都不大，但是只要有了第一次虚报行为，尝到甜头之后，就会连续多年虚报，积少成多，最终达到立案数额；小麦补贴政策作为国家的强农惠农政策之一，对调动农民种粮积极性，促进农业增产、农民增收具有极其重要的作用，侵吞涉农补贴款无论数额是否达到贪污犯罪标准，由于行为次数多，又具有一定的普遍性，会引起农民群众的强烈不满、社会影响十分恶劣，也是部分农户集中访、群体访的重要原因之一，不利于农村社会稳定，不利于新农村建设。
(四) 涉农补贴领域职务犯罪一般以窝案、串案为主，涉案人数较多。以小麦补贴为例，其从上报到最终的核实发放，要经过村委会统计上报、镇政府初核、县农业局制表备查、上报市级政府等程序，小麦补贴最容易在村统计、核实上报镇政府的环节产生虚报、骗取行为，因为此环节，各个村庄集中上报，镇政府短时间内工作量很大，而人手又不够，不可能一一核实上报面积，部分村干部抓住审核漏洞，书记、主任、会计乃至村委会委员相互勾结，协同作案，对于村里上报的计税面积以外的土地，合伙虚报小麦补贴亩数，骗取小麦补贴款，在个别村庄甚至出现了“前腐后继”骗取小麦补贴款的不正常现象。
　　二、案发原因
　　(一)涉农补贴的核定、公示程序不规范。国家规定：小麦种植面积核定工作要认真遵循准确、及时和公平、公正、公开的原则。乡镇人民政府、村民委员会是小麦面积核定工作的责任主体。乡镇人民政府为第一责任主体，具体组织实施小麦种植面积的核定工作;村民委员会要在乡镇人民政府的领导组织协助监督下，做好本村小麦种植面积核定工作。然而，笔者所参与调查的涉案村，其小麦补贴的核定程序却极其不规范、流于形式，村里汇总上报到镇政府的补贴亩数通常是村委会大体估计的亩数，与实际种植亩数有较大差异，这就为村干部虚报亩数、骗取补贴款提供了可趁之机。
　 (二)政策宣传不到位，种粮农民的知情权、参与权得不到有效保障。基于当前的城乡二元结构，农村的经济发展水平较低、农民能享受到的基本公共服务还是比较少，其获取涉农补贴信息的途径比较狭窄、单一，除了通过电视新闻宣传了解以外，很少有农民能通过互联网、报纸刊物等媒介全面知悉国家的各种惠农政策。个别农民除了知道办理惠民一本通用于领取补贴款，关于补贴款的性质、发放对象、标准、时间、核定监督的程序等等都不清楚。信息的不对称必然导致农民处于弱势地位，无力对村干部虚报、骗取行为进行监督。
　 (三)乡镇政府监督流于形式。一是基于精简机构的需要，乡镇在职干部的数量、年龄结构、工作经验和工作方法与农村管理的新要求有一定差距。每年小麦实地丈量时正值冬春之际，天气寒冷，工作量大，时间紧张，经费不足，一些人怕麻烦而走过场。个别乡镇干部平时不入村进户，对所辖村庄情况了解甚少。二是由于直接和村干部打交道，在征地拆迁、计生、民政、征收车船税、水费、防治白蛾等等行政事务中需要村干部的积极配合，因此对村干部在涉农补贴中出现的一些问题，乡镇干部也只好睁一眼闭一眼。乡镇审核工作的“缩水”使虚报冒领补贴款的行为又一次逃过了制度的监督。
(四)部分村干部政治思想水平低、法制观念淡薄。国家对种粮农民进行直接补贴，是新形势下调动农民粮食生产积极性，保护农民利益，增加种粮农民收入，保证国家粮食生产安全，促进农村繁荣稳定、建设社会主义新农村的一项重大举措。小麦补贴款无论是被挤占挪作他用，还是被个人侵吞占为己有，都是违法甚至犯罪行为。然而在一些村干部眼里，“只要入了村委会的账，个人不私分占有，就不违法”、“反正是国家的钱，占一点也无所谓”的错误思想。在此种观念的支配下，侵吞小麦补贴出现“前腐后继”的情况也就不足为奇。
(五) 村干部权力相对集中，缺乏有效的监督制约，是导致涉农补贴职务犯罪多发的重要原因。因按照《村民委员会组织法》规定，村委会决定问题应当采取少数服从多数原则，对涉及村民利益的事项应当提请村民会议讨论，但实际情况却是“决定权”往往集中在支部书记和村委会主任等少数人手中，大事小情由他们说了算，其他村“两委”成员“睁一只眼闭一只眼”，不愿不敢监督，内部监督薄弱，往往是收支无制约，财务审批一人说了算。内部监督乏力、同级不愿监督、上级不便监督，村务公开不到位，‘公示墙’、‘明白纸’走过场，群众对村里的‘家底’根本不清楚，难以对村委会进行有效的监督。

三、预防对策
　 (一)加大涉农补贴的公示力度，增强村级财务透明度，从源头上预防腐败行为的出现。我国《村民委员会组织法》明确规定:“涉及财务的事项至少要每3个月公布一次，接受村民的监督。”各村委会统计、上报小麦亩数，事关村民的切身利益，属于涉及财务事项，同时，该项工作也是涉农补贴发放的源头，最容易出现虚报、瞒报的情况，应当依法公开，接受村民监督。各村委会应当把统计的小麦亩数在村务公告栏内张榜公布，并且向村民公示举报电话。公示期间，对村民们的各种质疑，村干部要耐心、及时地解释和答复。
(二)乡镇政府要加强涉农补贴的政策宣传。每年在统计补贴上报数据之前，要将当年涉农补贴的政策以发放“知情书”、惠农政策手册或对村民代表集中培训等形式，直接传达给广大村民，真正让惠农政策深入人心，增强广大农民群众对惠农政策的知情度、支持度和参与度，依法维护自身权益。各乡镇政府应把补贴政策宣传和信息直通机制作为专项工作对待，列入年终政绩考评，形成长效监督机制。
　 (三)加强打击力度，提高法律威慑力。探索建立检察机关介入涉农补贴发放过程制度，充分发挥民生检察服务热线、乡镇民生检察联系点和下访巡访制度的作用，变事后监督为全程监督。畅通线索举报途径，对举报情况及时查处，依靠群众的力量提高发现和查处违法违纪行为的能力。加强乡镇、农业部门、纪检监察、检察机关等部门的联系协作，形成打击合力，对达到犯罪标准的案件依法予以严惩，对达不到刑事立案标准的案件线索，及时转交有关部门做出行政或纪律处分。
(四)加强教育，提高广大村干部的政治和法律意识。要多渠道、多形式开展文化素质教育、权力观教育和法治教育，增强村级干部拒腐防变的能力。进一步提高农村干部素质。加大对村支书、村委会主任的任职培训力度，搞好管理涉农资金的会计、出纳等人员的业务培训。同时要选好村干部，注重选拔和推荐那些在改革开放中创业先富起来、愿意为群众服务的经济能人任支部书记或村委会主任，不断提高党支部和村委会成员的素质、威信和号召力。
(五) 加强对涉农资金的监督管理。涉农资金要实行专账管理，严格执行涉农资金的审批支付制度。与此同时，政府相关部门也要以适当的方式，对涉农资金的管理和发放进行全程监督，将职务犯罪预防工作贯彻始终，确保党和政府的支农、惠农政策落到实处。健全农村民主和监督制约制度。各村实行村务公开，做到重大事项由村民大会讨论决定，成立村民理财小组，财务开支须经村民理财小组审核后张榜公示，发挥群众的监督作用。同时乡镇政府要继续发挥村账镇管等制度的作用，积极探索对会计、出纳等人员实行交叉任职等方式，定期审计涉农资金。

（作者单位：济阳县检察院）
　　

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