近年来，不断蔓延的小产权房建设问题已经被国土资源部列为最重要和最亟待处理的问题之一。2012年2至3月，国土资源部连续发布信息，决定将在小产权房较为密集的城市开展清理试点工作；3月初召开的全国“两会”期间，小产权房的清理问题再次成为人大代表、政协委员呼声较高的话题之一。2012年3月29日，由国土资源部牵头、中央14个部委参与研究制定的“全国小产权房初步清理整治政策方案”正式上报国务院。从中央部委到地方政府反馈的信息表明，对于小产权房的试点清理，各方反应不一，由其来自于地方政府和相关部委的阻力较大。作为法院的审判人员，笔者认为，无论各界对与这次小产权房清理试点工作的态度如何，存在何种争议，能否积极推进，但有一点已被官方确认和被公众所接受，那就是“小产权房”系违法建筑，不受法律保护。无论本次清理整治成败与否，由此带来的“既成事实的小产权房效力问题”与现行土地法律法规及相关政策的冲突势必又会产生一大批纠纷。为做好审判应对工作，笔者从多角度就“小产权房”的存在现状、法律效力的界定及清理整治工作的状态等方面深刻进行剖析探讨，不当之处敬请同行指正。

　　一、“小产权房”概念的产生及存在的主要类型

　　“小产权房”并不是法律上的概念，而是人们在生活实践中形成的一种约定俗成的称谓。人们通常所称的“小产权房”，是指一些村集体组织或开发商打着新农村建设、旧房改造或新社区建设等名义出售的、建筑在集体土地上的房屋或者是由农民自行组织建造的“商品房”。但是这些房屋却卖给了集体经济组织之外的人，它最大的优势就是建造快价格低，方便出售，往往村组织和村民也会在出让过程中得到一笔不小的收益。

　　随着小产权房开发建设的速度及规模的不断加大，人们根据“小产权房”占用的土地性质的不同，又把“小产权房”主要归结为二种类型。

　　第一种“小产权房”：占用集体用地或耕地进行违法建设，将农民集体用地使用权变相流转，用于商品住宅开发的违法建筑。

　　第二种“小产权房”：在政府划拨的国有土地或出让的国有土地上，或占有国有的河滩、河堤、荒滩等不按规划功能开发或使用，并将限制销售的房屋直接在市场上销售，具有产权纠纷隐患的不完全产权房。如将政府规划的建设用地、公益用地等在未对土地使用性质变更的情况下进行的房地产开发并向社会出售的行为等。

　　建造这些“小产权房”，无论是村集体组织、单位、个人还是开发商均不具备房地产开发资质，未取得工商营业执照、土地使用证、建设规划许可证及商品房预售许可证等，由于“小产权房”无法办理合法的产权手续，其买卖协议的效力一直处于不确定或无效状态。

　　这些小产权房集中建在城乡结合部或位置优越的乡村集贸市场、十字路口、国道、省道及县乡公路的两侧，有的甚至建在河道、河滩、河堤、荒滩或城镇的排水通道上,在农村集体土地及房屋大幅度增值的背景下，原本就违法出租土地的农民反悔，或因房屋质量、土地租赁、拆迁补偿等原因发生纠纷就在所难免。

　　二、“小产权房”第一案对全国的影响

　　2002年7月1日，在中央美术学院进修的河北邯郸女子李玉兰与北京宋庄村的村民马海涛签订房产买卖协议，马海涛将自己的正房5间、厢房3间以及整个院落以4.5万元（当时的市值不超过2万元）的价格卖给李玉兰，并将集体土地建设用地使用证交给了李玉兰，房产买卖合同除双方签字外，还有村大队的盖章及见证人的签名。

　　事隔5年后的2006年，马海涛将李玉兰告上法庭，要求人民法院确认房产买卖合同无效，并要求李玉兰返还房产。

　　2007年7月，北京市通州区人民法院经审理认为：被告李玉兰是城市居民，依法不得买卖农村集体经济组织成员的住房，认定李玉兰和马海涛签订的房屋买卖合同无效。一审判决：马海涛给付李玉兰补偿款93808元，李玉兰将房产返还给马海涛。李玉兰不服提起上诉。

　　2007年12月17日，北京市第二中级人民法院终审判决李玉兰在90日内将房产交付给马海涛。

　　这就是当时备受全国关注的北京宋庄画家村“小产权房”诉讼案。“小产权房”因此“一夜成名”，几乎成了违法建筑的代名词。

　　随着画家村这起“小产权房”标本案例的落幕，类似的案件如雨后春笋般在全国各地法院不断出现。

　　三、“小产权房”纠纷案件持续增多，引起国土部及各地法院高度重视

　　随着北京“小产权房”诉讼第一案的宣判，全国各地大量的“小产权房”纠纷案件不断涌进法院。引起中央相关部委特别是国土资源部的高度重视。2008年10月22日，中央财经领导小组办公室主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文在回答《法制日报》记者提问时明确表示：“小产权房的产生是违法的。批准建设小产权房需要承担法律责任。” 2009年6月，国土资源部要求各地严查“小产权房”等违法用地、违法建筑行为；2009年9月，国土部下发通知，再次叫停小产权房；2010年2月，国土部官员表示，争取年内出台解决小产权房方案；2011年1月，国土资源部部长徐绍史表示，国土资源系统坚决推进“小产权房”问题清理工作；2012年2月，国土资源部宣布，今年将选择部分城市开展小产权房清理试点工作；2012年3月29日“全国小产权房初步清理整治政策方案”上报国务院。

　　各地法院为应对“小产权房”纠纷案件，防止“同案不同判”现象发生，也纷纷投入大量的人力、物力、财力对“小产权房”引发的纠纷开展调研活动，出台具体审判指导性意见。北京、天津、重庆、深圳等地成立专门机构对小产权房进行广泛调研，并向社会发布了长篇调查报告。郑州市中级人民法院还邀请相关部门的专家召开“小产权房”纠纷审判实务问题研讨会。河南省虞城县人民法院组织专人对2009年至2011年以来的“小产权房”纠纷案件进行专门调查，发布了题为《对小产权房引发相关纠纷增多原因的调查分析》的调查报告，报告认为，小产权房建设不仅未随着政府的禁令销声匿迹，反而愈演愈烈，持续上升，此类案件的增多不但给法院审判人员带来办案压力，而且加重了当事人的诉累和经济负担，更让人担忧的是，如果处理不当还会在一定区域造成社会的不稳定。该院的调查报告数字显示：2009年受理“小产权房”纠纷案件29起，判决处理13起，调解处理10起，撤诉6起；2010年受理48起，判决处理23起，调解处理15起，撤诉10起；2011年共立案受理涉及小产权房引发纠纷的案件58起，判决处理39起，调解处理10起，撤诉9起。上述案件平均审理期限为141天，耗费了承办法官的大量精力。以上数字表明，因小产权房开发引发的相关纠纷案件的判决率呈上升趋势，而调解、撤诉率却呈下降趋势，说明此类案件矛盾突出，不宜化解。

　　四、“小产权房”法律效力的界定及法官面临的困境

　　小产权房审判实践暴露出来的法律冲突，主要存在三大矛盾：一是购房者自身存在的矛盾，他们认为，“小产权房”是在政府部门的眼皮底下建成的，是政府部门监管不力才造成小产权房的“非法存在”，合同无效后产生纠纷购房者还要付出一定的经济损失；二是《宪法》与《土地管理法》第六十三条条文冲突，集体土地不能与国有土地一视同仁的法律矛盾；三是小产权房所有权与《物权法》之间的矛盾。

　　大多数支持小产权房买卖合同无效的法律界人士认为：

　　1、《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：“农村集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。该禁止性规定对农村集体土地使用权的流转做了严格的限制。而时下禁而不止的小产权房建设，其用地来源主要把农村集体的土地以租赁、合作开发等作为幌子进行小产权房建设，这种既无资质又无相关法律手续建成的小产权房，从租地开始便属违法，不但其房屋质量无法保障，且房屋的所有权也不具有完整性。由此而产生的租用土地、非农业建设、购买房屋后的质量问题等一系列纠纷也将随之而来，引发诸多社会矛盾。由于建房者无法取得土地使用证、房产证、完税证明等合法手续，无论是房屋的转让、工程建设等协议的效力均为无效。

　　2、《中华人民共和国合同法》第四十四条规定：“依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记手续生效的，依照其规定。”第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：……㈢以合法形式掩盖非法目的；㈣损害社会公共利益；㈤违反法律、行政法规的强制性规定。”根据上述法律规定，“小产权房”不但没有办理批准、登记手续，而且违反了法律、行政法规的强制性规定，不允许上市交易，双方签订的房屋买卖合同为无效合同。因此，在购买人“购买”的小产权房符合上市交易条件之前，购买人和房屋出卖人签订的房屋买卖合同一直处于无效状态。如在此期间双方发生纠纷，房屋出卖人可以根据《合同法》第五十八条合同无效的相关规定要求恢复到合同签订前的状态，即返还房款，要回房屋（前述李玉兰与马海涛之间的纠纷便属于这种类型）。但若购买人和房屋出卖人在房屋买卖合同中约定有关于“待小产权房符合上市交易条件，双方应办理过户手续”的内容，并且现在房屋已经具备上市条件的，该合同应当属于有效合同，买卖双方应当依约履行合同。

　　但也有法律界人士认为，人民法院在案件审理中如果大面积的认定小产权房买卖合同无效，也是不现实的。其一，按照《民法通则》的规定，合同无效就应当互相返还相应的财产，而不应赔偿差价，而审判实践中，法院往往会判决赔偿差价。其二，根据《物权法》的规定，建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分。所以，从《物权法》角度分析，地随物走，买了房屋，就应该享有相应的土地使用权益，但现行的《土地管理法》又规定不允许集体土地上市交易，这个矛盾只有等到相应的法规、政策出台以后来解决。

　　还有人士认为，在审理小产权房纠纷问题上要按照遵守法律法规，符合相关政策，坚持以人为本，有利社会稳定和改善民生的原则，保护各方当事人基本居住的生活条件。对于不同用地性质，不同时期建成的小产权房要区别对待，如把乡镇企业用地、乡村公共利益用地上的小产权房与宅基地上的小产权房区分开，把符合城市规划区内的小产权房与规划区外的区分开等等。

广西壮族自治区人民政府办公厅


广西壮族自治区人民政府驻外办事处管理暂行规定
广西壮族自治区人民政府办公厅




为适应改革开放和经济建设的需要，进一步加强对自治区人民政府驻外办事处（以下简称驻外办事处）的管理，使驻外办事处的各项工作进一步制度化、规范化，更好地为我区改革开放和现代化建设服务，特制定本暂行规定。

第一章 性质和职能
第一条 驻外办事处是自治区人民政府的派出行政办事机构，代表自治区人民政府进行工作。
第二条 驻外办事处的主要职能
（一）按照自治区党委、自治区人民政府的要求，做好我区与中央国家机关和驻地所在的省、市党政机关及有关部门的联系工作。
（二）做好我区与驻地所在的省、市间的横向经济联合、贸易往来和文化教育交流等方面的联系工作；组织多种形式的经济技术合作，引进技术、资金、人才和管理经验；协助我区有关部门和企业开拓区外市场，推销区内产品，以及联系外事、旅游、劳务等事务，为发展我区经济服务
。
（三）负责收集、传递国内外政治、经济、科技等方面的信息，为自治区党委、自治区人民政府科学决策提供依据。
（四）负责指导和协调我区各地、市、县及区直各部门驻当地办事机构的工作。
（五）做好接待工作，为我区各级领导和各地、市以及区直各部门到驻地进行公务活动的人员在工作和生活方面提供服务。
（六）负责承办自治区领导交办的其他事宜及驻地所在的省、市党政机关要求驻外办事处办理的有关事项。

第二章 内部管理
第三条 驻外办事处实行主任负责制。主任负责全面工作，副主任协助主任工作。
第四条 驻外办事处要强化内部管理，建立健全各项规章制度。
（一）学习制度。驻外办事处要定期或不定期组织全体工作人员学习政治理论、文化知识和业务知识。未取得大专学历的工作人员利用业余时间到各类学校学习的，应给予支持和鼓励。学习结束取得大专毕业证书的，给予报销学费的80％。对要求离岗脱产学习的人员，或已取得大专
以上学历要求继续学习深造的，由驻外办事处统筹安排并报主管部门审批，一切费用自理。
（二）请示汇报制度。驻外办事处要主动、定期向主管部门汇报工作情况，每年至少上报1份上年度工作总结和本年度工作计划，遇到重要情况要及时报告。
（三）请、销假制度。驻外办事处工作人员请假，须经主任批准，主任请假必须向主管部门的领导报告。请工休假、探亲假、婚丧假、产假等按自治区的有关文件规定执行。
（四）出差制度。驻外办事处工作人员因公出差（含出国、出境），必须按规定审批程序办理。主任出差离开驻地超过10天的必须向主管部门报告，并指定一名副主任主持工作；副主任及以下工作人员出差，须经主任或授权的副主任审批。
（五）文件管理制度。要有专人管理文件和信函，严格执行签收、登记制度，传递文件要及时、准确，处理完的文件要及时归档，妥善保管。遵守保密制度，做到不丢失文件，不泄密。
（六）公章管理制度。各驻外办事处的行政公章（含各种业务专用章和下属机构公章）必须指定专人保管，不得盖空白介绍信或信笺，更不得携带公章离开驻地；使用公章须经主任或授权的副主任同意，并履行登记手续；管理公章的人员必须严格把关，按制度办事。

第三章 人事管理
第五条 驻外办事处干部选拔、任用必须严格按照《中共中央关于党政领导干部选拔任用工作暂行条例》及《国家公务员暂行条例》执行。设立党组的驻外办事处自行考核、任免驻外办事处正处级以下（含正处级）干部，报主管部门备案，在任免正处级干部时，任免前要征求主管部门
的意见；未设立党组的，干部选拔任用报主管部门党组审批（自治区党委组织部管理的干部除外）。
第六条 驻外办事处工作人员实行派驻制、轮换制、聘用制的人事管理制度。
（一）派驻制：驻外办事处根据工作需要和人员结构情况，提出用人意见，由主管部门或自治区党委组织部审定选派人员到驻外办事处工作，占该办事处的编制。
（二）轮换制：驻外办事处根据工作需要提出用人意见，由主管部门党组会同有关部门商定轮换人选并签订合同。轮换制的人员不转户口，不带家属，转行政关系、组织关系和工资关系，工资、奖金、福利、补贴等待遇由驻外办事处负责，占该办事处的编制（原单位暂列其为编外人员
），享受原派出单位的住房分配、调整、扩建、房改等待遇；轮换期限为3－5年，个别因工作需要或不适应办事处工作的，经协商可适当延长或缩短期限；轮换期满后由原派出单位安排工作。
（三）聘用制：驻外办事处根据工作需要可自行聘用人员，聘用人员须报主管部门备案，一次聘用时间为2年。聘用制人员不占办事处编制，不带家属，不转户口。
第七条 驻外办事处使用临时工，可根据工作需要和实际情况自行确定，但必须签订用工合同，严格手续，加强管理。临时工不得安排在干部岗位上工作，尤其是不得从事人事、财务、秘书以及印鉴管理等重要工作。
第八条 今后调进驻外办事处工作的人员，原则上应是具有大专以上学历的干部，如有配偶、子女、父母以及近亲属等关系的，不得安排在同一个驻外办事处工作。职务上的回避，参照《国家公务员暂行条例》第六十一条执行。
第九条 驻外办事处机关年度考核参照《国家公务员考核暂行规定》执行，所属的事业单位参照《事业单位工作人员考核暂行规定》执行。

第四章 离退休人员管理
第十条 驻外办事处的离退休人员管理要严格执行党中央、国务院和自治区关于离退休人员制度的规定。驻外办事处工作人员达到离退休年龄的，按照干部管理权限办理离退休手续，因特殊原因需延长任职时间的，需经主管部门同意后，按照干部管理权限报有关部门批准。
第十一条 驻外办事处工作人员离退休，属派驻制的由驻外办事处安置，属轮换制的由原派出单位安置。
第十二条 驻外办事处离退休人员的政治、生活待遇均按安置地（居住地）同级党政机关离退休人员的有关文件规定执行，如当地待遇低于广西的则按广西有关文件规定执行。

第五章 财务管理
第十三条 各驻外办事处要建立健全各项财务规章制度，严格执行财经法律、法规、规章和国家统一的会计制度。主动接受上级财务和审计部门的管理、监督和指导。在职主任每2年进行一次财务审计；主任离任时要进行任期经济责任审计。
第十四条 财务管理的几项规定：
（一）根据驻外办事处的职责和任务，实行“收支统一管理，定额、定项拨款，超支不补，结余留用”的预算管理办法。
（二）各驻外办事处要配备会计和出纳，实行钱帐分管，财务人员必须持证上岗；财务人员的调整应征得主管部门同意。不具备上述条件的单位，不予核拨经费。
（三）驻外办事处的各项收支（含执待所和所属公司收支）均应纳入财务管理，按时向主管部门报送财务报表，不得私设小钱柜。
（四）驻外办事处工作人员的工资、福利、奖金、补贴等待遇，可执行广西的政策，也可以参照驻地政府的政策执行，但只能执行一个地方的政策。如执行驻地政府的政策，须先按广西的政策规定调整报主管部门审批后，才能按驻地的政策规定执行，并将实行的情况报主管部门备案。

（五）根据《自治区财政厅印发〈关于自治区级国家机关、事业单位工作人员差旅费开支的规定〉的通知》（桂财文字〔1996〕4号）规定，驻外办事处的工作人员在驻地工作期间，不享受伙食补助费。
（六）驻外办事处工作人员因工作需要不能按时回单位或回家就餐的，可按自治区财政厅《关于重修订我区部门补助标准的通知》（桂财文字〔1998〕6号）的有关规定报销误餐费，如按当地标准执行的，须报主管部门备案。
（七）属派驻制、轮换制的工作人员享受公费医疗待遇，具体按自治区公费医疗办公室有关规定执行。
（八）驻外办事处的基本建设纳入自治区发展计划委的基建计划，由主管部门会同自治区发展计划委、财政厅根据各驻外办事处的实际情况逐步予以解决。
第十五条 关于信息中介服务收费及使用问题，办事处制定的收费项目和收费标准，需经工商、物价等部门批准。其税后纯收入可按60％作为事业发展基金，40％作为奖励福利基金。
第十六条 关于招待所及所属公司的财务管理问题。
（一）财务独立核算，实行企业化管理的招待所，应执行企业会计制度，并向主管部门上报财务报表；财务非独立核算的招待所，所得收入列为其他收入，其支出列为经费支出。
（二）属于借（贷）款建成的招待所，在还清借（贷）款之前，其税后纯收入主要用于归还借（贷）款。
（三）驻外办事处负责对招待所及所属公司的财务管理，认真审核其上报的财务报表，及时掌握财务状况。

第六章 资产、户口管理
第十七条 办事处所有财产的产权归自治区人民政府所有，属国有资产，对国有资产的管理，应严格按国务院和自治区人民政府有关国有资产管理的文件规定执行。
第十八条 驻外办事处必须健全国有资产管理的各项规章制度，做到合理配置和节约使用国有资产，保障国有资产的安全和完整，防止国有资产流失。严禁用驻外办事处财产从事个人经济活动，更不能作为各种经济活动的担保和抵押。
第十九条 驻外办事处必须坚持定期检查固定资产使用和管理情况，保持帐实相符；未经批准，驻外办事处不得处置国有资产，所有国有资产的处置必须严格按有关文件规定执行。
第二十条 驻外办事处新建、改建或购置办公、职工宿舍以及其他用房的选址定点，应按规定程序由驻外办事处提交项目建议书和计划任务书，经主管部门同意报自治区发展计划委审批。重大项目要经自治区人民政府审定。
第二十一条 驻外办事处实行住房制度改革必须由驻外办事处党组会议或主任办公会议研究，经主管部门同意报自治区直属单位住房制度改革办公室审批后，才能按当地房改政策进行房改。
第二十二条 驻外办事处常住户口指标的使用，必须经驻外办事处党组会议或主任办公会议研究，报主管部门审批。

第七章 奖 惩
第二十三条 驻外办事处工作人员的奖惩，属国家公务员系列的，严格按《国家公务员暂行条例》和《国家公务员奖惩暂行规定》执行；属工勤人员系列（含聘用）的参照上述规定和条例执行。
第二十四条 对于不服从组织安排、调动的人员，经做思想工作三个月后仍不到接收单位报到的，给予就地免职，并不再享受原职级待遇。

第八章 附 则
第二十五条 各驻外办事处可根据本暂行规定，结合实际情况，制定实施办法，报主管部门备案。
第二十六条 本规定自发文之日起执行，原《广西壮族自治区人民政府驻外办事处管理暂行办法》终止执行。



1998年11月25日