农村建房过程中，房主为节省建房费用而将房屋修建发包给没有建筑资质的承包人，承包人为了节省劳务费开支雇佣没有建筑资质的劳务者具体修建房屋，由于提供劳务者缺少劳务资质和承包人未提供安全措施，提供劳务者经常因劳务造成自己损害，根据《侵权责任法》第35条后半段之规定，适用过错原则进行归责以救济提供劳务者的损害。然而，在司法实践中，也存在同为承包人的提供劳务者因劳务致其他劳务者损害，受害的提供劳务者通常依据《侵权责任法》第35条前半段主张该纠纷适用无过错原则进行归责，而接受劳务者通常依据《侵权责任法》第35条后半段主张该纠纷适用过错原则进行归责，提供劳务者和接受劳务者的诉讼主张体现出《侵权责任法》第35条内部归责原则的适用冲突，下文笔者以该条为规范依据来分析冲突的原因和协调。
一、冲突的原因

在《侵权责任法》颁布并生效之前，调整并解决在雇员致人损害和遭受损害的裁判规范为《人身损害赔偿司法解释》第9条和第11条。根据该解释第9条之规定，雇员在从事雇佣活动中致人损害的，雇主应当承担赔偿责任，从而在解决雇员致人损害的归责原则为无过错原则。根据该解释第11条之规定，雇员在从事雇佣活动中遭受人身损害，雇主应当承担赔偿责任，从而在解决雇员遭受损害时的归责原则也为无过错原则。当出现雇员在从事雇佣活动中致雇员人身损害是，无论依据第9条还是第11条之规定，雇主均应承担无过错责任。

《侵权责任法》生效并颁布后，该法第35条成为解决提供劳务者因劳务致人损害和提供劳务者因劳务自身损害的法律依据，同时，《人身损害赔偿司法解释》第9条和第11条因《侵权责任法》第35条之规定而失去规范空间和调整对象并自行终止适用。根据该法第35条之规定，个人之间形成劳务关系，提供劳务一方因劳务造成他人损害的，由接受劳务一方承担侵权责任。提供劳务一方因劳务自己受到损害的，根据双方各自的过错承担相应的责任。那么，当提供劳务者因劳务致其他正在提供劳务的提供劳务者损害时，既可以适用第35条前半段的规定，又可以适用第35条后半段的规定，然而，第35条前半段的归责原则为无过错责任，后半段的归责原则为过错责任，从而在司法实践中，产生了适用无过错责任还是过错责任的冲突。

二、冲突的协调

在农村建房过程中，提供劳务者因劳务自己受到损害的，应根据双方各自的过错承担相应的责任，提供劳务者应举证证明房主未尽到选任和监督的责任而承担相应的赔偿责任，提供劳务者应举证证明承包人未提供安全施工条件而应承担相应的赔偿责任；房主由于在修建房屋发包前与承包人签订了房屋修建时人身安全免责条款，通常在司法实践中作为被告依附于被告承包人的意见，因此，承包人成为举证证明提供劳务者是否具有过错以及具有何种过错的主要甚至唯一主体。而当提供劳务者因劳务致使其他正在提供劳务的提供劳务者受到人身损害时，提供劳务者当然愿意依据《侵权责任法》第35条前半段来请求承包人承担赔偿责任，由于提供劳务者主张无过错归责原则较过错归责原则的举证责任和证明程度较轻，人身受到损害的提供劳务者当然愿意依据前半段来起诉。实际上，由于人身受到损害的提供劳务者自身法律素养和诉讼知识有限，其通常会聘请诉讼代理人来辅助其主张诉求，诉讼代理人为了省力地履行对原告的代理义务当然会极力主张依据前半段解决纠纷。

然而，原告方主张依据第35条前半段主张适用无过错归责原则解决纠纷并不一定均能省力地实现自己的诉求。根据《侵权责任法》第28条之规定，损害是因受害人故意造成的，行为人不承担责任，当受到人身损害的提供劳务者故意造成提供劳务者致其损害的，负替代责任的承包人不承担责任，因此，当受到人身损害的提供劳务者故意造成提供劳务者致其损害时，原告方依据《侵权责任法》第35条前半段进行赔偿主张时，在承包人或者房主举证证明其具有故意时，原告方的诉求将不能实现。相反，若此时原告方依据《侵权责任法》第35条后半段之规定请求赔偿时，当原告方举证证明致其损害的提供劳务者存在故意或者重大过失时，负替代责任的承包人应根据为其提供劳务而致人损害的提供劳务者的过错来承担相应的责任。

因此，受到损害的提供劳务者并非一定会依据《侵权责任法》第35条前半段来主张赔偿，当其存在故意时会理性地依据第35条后半段来主张赔偿。由于提供劳务者在劳务关系中存在事实上的弱势地位，其在损害发生后通常会先进行治疗，没有承包人那么方便和及时的寻找和收集证据，若其对损害的发生不具有故意的情形下依据第35条前半段来主张赔偿，被告不得依据第35条后半段来对抗其主张，因为使用前半段可以减轻遭受损害的提供劳务者的举证责任，使其合法权益受到有效的保护

三、结语

在农村建房过程中，房屋的顺利建成可以实现房屋、承包人和提供劳务者三方的共赢，但提供劳务者在建房过程中遭受人身损害并不以三方的意愿为转移，未提供安全保护措施而从事具有危险的劳务其危险成为损害的可能性较高，提供劳务者的人身损害既已发生，那么，通过法律规制将损害进行分担是三方不能执行协议分担的通常选择。承包人作为接受劳务的一方，其理应对提供劳务者的人身安全尽到保护义务，而其为了获得承包利润的最大化，就寄希望于提供劳务者的技能水平、注意程度和化险能力，一旦其希望破灭，就应当对受到人身损害的提供劳务者进行相应的赔偿，由于提供劳务者在劳务关系中实际上处于弱势地位，那么，其受到损害后依据有利于保护自己的法律规范是合理的，此时承包人依据有利于减轻自己举证责任和赔偿责任的法律规范应不能得到法院的支持，实际上，在通常情况下，提供劳务者和承包人若能举证充分，其适用第35条前半段还是后半段均不影响责任的分担，只有在一方举证不能的情况才会丧失相应的利益，然而，承包人可以将承担的赔偿责任分散于以后的承包修房中进行消解，同时，也对其选任、监督和尽到安全保障义务进行了规训，相信在丧失金钱后会吃一堑长一智，那么，在农村建房中提供劳务者受到损害的事件和纠纷也会在承包人的经济警醒下得以减少。


(作者单位：陕西省南郑县人民法院)
江苏省常州市人民政府办公室


常政办发〔2006〕91号



关于印发市政府办公室研究室日常工作规则的通知

各处（局）：
　　《市政府办公室、研究室日常工作规则》已经市政府办公室党组讨论通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。

二○○六年十一月六日

市政府办公室、研究室日常工作规则

　　为切实转变机关作风，大力推进服务型机关建设，不断提高为领导、基层和群众服务的质量与水平，确保办公室、研究室工作的规范、高效和协调运行，根据《国家公务员法》和《国家公务员行为规范》的有关规定，结合实际，特制定本规则。
　　一、一日行为规则
　　1．自觉遵守机关作息时间。按时上下班，不迟到、不早退、不无故缺勤。各处（局）长对所属人员每日出勤情况进行考勤登记，办公室、研究室分管领导每月对分管处（局）人员的出勤情况进行一次检查。
　　2．保持洁净有序的工作环境。每日提前15分钟到达，打扫室内卫生，整理物品，做到每日一小扫，每月一大扫，每逢节假日前应自觉组织卫生清扫；办公室内不乱堆杂物，办公桌上物品放置整齐；每月25号为办公室、研究室卫生检查日。
　　3．保持端庄整洁的仪表仪容。平时应注意个人着装，做到仪容整洁，举止端庄，行为得体；在公共场所和会议室内禁止吸烟，办公区内不得吸游烟，不得乱扔烟头和杂物。
　　4．坚持礼貌待客的文明习惯。要养成良好的文明习惯，接待基层来办人员，态度和蔼，服务周到，使用规范的文明礼貌用语。
　　5．严格执行工作纪律和制度。在工作时间内不得从事与工作无关内容的活动，因公外出应坚持请销假制度；会议期间遵守会议纪律，并主动关闭手机或放在振动位置；严格执行和落实首问负责制、服务公示承诺制度、办事办文时限制、岗位目标责任制、工作日中午禁酒制、失职追究制等六项制度。
　　6．切实加强公共财物的管理。非专业驾驶人员，不得擅自驾驶办公室、研究室的公用车辆，因公需派遣和使用公车的，应严格按照管理规定统一派车，并确保车辆使用过程中的安全；做好节能防火和安全保密保卫工作。每日下班前，应关闭电脑和各种电器的电源，关好窗、锁好门。
　　二、公文处理规则
　　公文处理包括收文、传文、办文、发文四个方面。由文电处归口负责，相关处室密切配合，力求规范准确、快捷高效。
　　1．收文登记流程：收文处理一般要经过签收、拆封、登记、拟办、批办、分发、传阅、承办、催办和批复10个程序。收文分发应坚持“三主”优先原则。即：单位主要领导优先，主管领导优先，主管业务部门优先。
　　2．文件传阅流程：①传阅文件坚持按序传阅和要件急件专送的原则进行，其他领导实行网上传阅。②每日上午、下午对文件各收拆一次，即行登记、填写传阅单，对重要内容应用铅笔标注后，送领导传阅。③文件传阅登记簿由文电处保管，办理文件传阅的同志要经常提醒领导及时阅示文件，以免延误时间和耽误工作。④绝密文件专人送阅，即时阅看即时收回；机密、秘密文件当日阅看当日收回。当日不能处理完毕的，应按照《保密规定》收回妥善保管。⑤文件阅看批示应使用钢笔，不得使用圆珠笔书写。对领导批办的文件，文电处要按照领导的批示意见，及时落实对口部门抓紧办理，落实到位。⑥文件传阅的一般顺序是：市长，常务副市长，分管副市长，副市长，市长助理，秘书长；副秘书长，办公室、研究室主任，办公室、研究室副主任，办公室主任助理及调研员；各处处长。
　　3．办理公文流程：①文电处对所辖市（区），各委办局，市各公司、直属单位以书面形式向市政府请示工作等方面的公文要做到当天收文、当天登记、当天流转办理。②文电处将公文送至有关业务处室，业务处室根据公文的内容和要求，迅速提出初步的处理意见或建议，时间在1.5个工作日内完成。③业务处室转呈分管副主任或副秘书长审核，一般应在1.5个工作日内完成。④主任或分管秘书长审阅，一般应在1个工作日内完成。⑤呈分管副市长、市长签批，公文处理一般应在规定的有效工作日内完成。⑥对传真电报和急需办理的文电，根据领导的批示和要求，急事急办，马上办理，对于需上报的文电，由文电处扎口上报。
　　4．发文办理流程：①凡需以市政府或市政府办公室名义批转、转发、印发的各种文件、函电，均必须向有关领导请示或报告，经批准同意后方可草拟文稿。②由各经办部门负责起草的专业文稿，先由部门负责人核稿签字，如涉及其他部门的，需经相关部门会签后呈有关领导审批；由办公室各业务处室起草的文稿，应严格按照公文规范格式要求进行审改，并由处长或副处长核稿签字后，报分管副主任、副秘书长审核，经办公室主任复核把关后呈秘书长、分管副市长、市长审签。③以市政府名义下发的文件，应由副市长或市长审签，以市政府办公室名义下发的文件由秘书长审签，必要时可呈市领导圈阅。④文电处根据文件的种类，对文件进行编号、登记，注明交件日期、校对人、发送范围、印发份数及其他注意事项等要素后，交文印室打印初稿。⑤按照文件校对的要求对文件初稿进行认真细致的校对，校对工作由文电处负责，校核无误后付印。领导讲话、会议纪要、政务内参、会议通知、出国审批件、传真电报等文件均由相关处校核。⑥文电处对印好的文件进行最后的校核，并按照印章管理制度用印。⑦根据发文范围分发文件，相关职能处室协助配合。印发文件自领导审签后应在2个工作日内发出。⑧文电处按文件的种类和保存期限的要求，将文件底稿和正式文件归档保存。
　　三、会务工作规则
　　市政府各种会务工作由秘书处归口负责，相关处室配合。
　　1．每次会议确定一个主题，并由秘书处会同有关部门或相关处室拟定会议方案，经领导签批认定后，按照方案由承办单位做好会议的筹备工作。
　　2．会务方案要具体可操作。一般应包括：会议名称、会议时间、会议地点、会议议程、主持人及出席领导、会议出席对象、会务分工及承办单位、会议要求等内容。
　　3．会议通知由承办单位草拟，经办公室相关处审核，经主管领导签批后印发。出席会议对象超过15个部门以上的以书面形式通知，书面通知由文电处负责寄发各与会单位；不超过15个部门的一般以电话形式通知，由各相关处室负责；对全市性重大活动或重要会议，除书面通知外，由市委、市政府总值班室进行电话跟踪落实，确保与会人员准时列席会议。
　　4．会议材料由对口业务处室负责准备，领导讲话和会议发放的材料均须经领导审核后才能付印。
　　5．会场的各项准备工作由秘书处负责安排，主要包括会标的悬挂、主席台的布置、席卡的摆放、会议的签到、材料的发放、音响灯光的调节、与会人员进出的引导和其它保障事项。
　　6．每次会议结束后，应对会场进行检查清理，对会务情况进行简要的小结，并将会议的有关材料移交文电处建档保存。
　　四、事务工作规则
　　1．各处根据本处室工作职能认真履行职责，在办理各项事务过程中，要团结协作，密切配合，确保工作协调运转。
　　2．坚持依法行政，做到公开、公平、公正，不断提高依法办事和履行职能的水平。
　　3．办理事务应落实专人负责，明确责任人，搞好工作谋划，把握工作的关节点，努力提高办理质量。
　　4．涉及几个处（局）共同办理的事务，由办公室、研究室分管领导明确牵头处室，其他相关处室密切协作，确保整个工作的顺利进行。
　　5．办理事务要善始善终，坚持杜绝虎头蛇尾和敷衍了事的现象发生，每项事务的办理结束时，应进行简要的小结回顾，总结经验，以利提高。
　　6．对一些重点、难点工作和领导交办的重要任务，要严格按照领导指示精神进行办理，做好跟踪督查工作，并及时汇报工作进展情况。
　　7．基层单位来办公室、研究室办理事务时，本着为基层单位提供便利的要求，能办的事立即办，不能办的事要对基层同志说明原因，对因手续不完备而不能办理的，要详细讲清需要办理那些手续。
　　8．严格落实办事时限制，各种事务性工作必须在上级和领导规定的时限内完成。
　　五、请示报告规则
　　1．办公室、研究室工作人员应增强组织纪律观念，在办文、办会、办事中严格落实工作请示和情况报告制度，做到件件有交待、事事有回音。
　　2．请示和报告按照自下而上的原则进行，一级对一级负责。正常情况下，不得越级请示、报告工作。
　　3．请示按照一事一请示的要求，可采取口头请示或书面请示的方式，重大事项必须采用书面请示，经领导批示后，按批示要求抓好落实。
　　4．每项工作任务完成时，必须向领导报告工作情况，可采取个别情况汇报或会议汇报的形式进行，重点汇报工作进展情况，采取的措施及完成质量。
　　5．重大事项、紧急事项必须及时报告，以便领导及时掌握情况、把握全局。
　　6．特殊情况下，因条件发生重大变化，不能按照领导的意图进行时，应及时向领导报告情况，说明原因，听候领导新的指示。
　　六、请假销假规则
　　1．办公室、研究室工作人员因公外出或因事休假必须履行报告或请假手续，返回或休假完毕后应向准假人销假。
　　2．按级请假，逐级报批。科员、副主任科员、副处长和主任科员向处长请假，处长向分管副主任或主任请假，副主任因公外出须向主任报告，副秘书长、办公室主任、研究室主任因公外出须向秘书长报告。
　　3．准假权限：处长一次准假不超过一天，副主任一次准假不超过两天，超过两天数的，须由办公室、研究室主任批准。
　　4．工作人员休公休假，须提前一周时间提出申请，履行请假手续并报分管领导同意，办理好工作交接后休假。公休假原则上一次性休完，休假期间因工作需要召回的，待工作任务完成后继续休假，时间顺延。
　　5．因病或因事请假的。休病假须出示病假证明，无证明而休假的作为旷工。当年连续病假超过二个月或累计病假超过三个月的，不再享受公休假。因病住院无法履行请假手续的，应及时电话告知，由组织人事处代表办公室进行一次慰问。因事请假的，事假超过7天以上的，超过天数从当年的公休假中扣除，超过公休假时间的不再享受当年的休假。其它法定假期按规定执行。休假、事假和病假均须填写请假条，并交组织人事处留存。
　　6．理论学习和集体活动，因故不能参加的，同样须履行请假手续。活动考勤由组织人事处负责。
　　7．办公室、研究室工作人员履行请假、销假制度的情况，将纳入年度目标管理考核，作为年度评优评先的条件之一。