《工伤保险条例》存在严重错误
———社会科学探究系列文章
岩石松2011.12.08
我国有中国特色的社会主义社会，在改革开放中日新月异、突飞猛进，社会各个方面在加速进步完善中。可仍然存在着这样或那样不尽人意之处，就拿2010年12月20日修订版《工伤保险条例》【本文简称“2010条例”】来说，它相对前它的前身【简称“2003条例”】存在着严重错误，会在今后的司法实践中产生严重问题。
“2003条例”第十四条第（六）款规定：“在上下班途中，受到机动车事故伤害的”应当认定为工伤。
这本是法学家制定的一条深得民心的法律条文，但在司法实践中遇到了如下两个麻烦：一是个别法律意识淡薄的国企老板和私营老板，为了自己的一己私利，把国法当儿戏，因拒绝给受害者【本文专指因事故原因，在人身方面受到严重伤害者。下同】报工伤而与之对簿公堂者比比皆是。个别国企老板因怕自己的安全承包奖受到影响，而不惜损害受害者权益；而私企老板怕自己的钱受损失，而千方百计地把责任推向受害者，以各种理由、说辞拒绝报工伤。这两种人其实都是极端自私自利的一丘之貉，是属于人品极为低下者之列。二是后来发生了火车撞人事件，单位硬抵赖说火车不是机动车，不予报工伤，死者年迈的母亲几经周折、历尽艰难，终于讨回了公道。于是就出现了“今日说法”曾播出的“火车是个啥玩意？”节目中出现的记着满大街进行民众调查火车究竟是不是机动车的场面。火车竟然不是机动车，难道是人力推车吗？多么可笑、荒唐啊！就在一本字典中才找到了答案，老大娘才胜诉。这么简单的概念，竟然好多人不明白。用机器作动力而非人力推动行驶的车，就是机动车吗。认为火车不是机动车的人，文化、概念还不如普通百姓，难道不令人感到可笑吗？另外还有一种观点认为：上班路上的交通事故具有双重性质，已经是《道路交通安全法》管辖的范围，在《工伤保险条例》中制定此条是多此一举，应该在《工伤保险条例》中取消此类条文，大众及法学界持此观点者比比皆是。现实中发生问题后，有的受害者只选了其一做了断，而个别受害者认为两法都适用，于是既让肇事司机进行了赔偿，又追究单位报了工伤。持取消观点者，他们不就是看到了个别受害者从表面上看是捡了大便宜吗？实际上他哪有什么便宜可言？险些丢了性命，苟活着也是严重残疾，此生完了，终生等于失去了人身自由，还要忍受那难以忍受的惨痛折磨，如同判了无期徒刑。有钱有什么用？何况会因此而贫穷。即便陪点钱作补偿，也是等闲，因为无法享受、从此再无幸福可言。再说，无论执行这其中那条法律的大额赔偿，最终还不是通过保险公司渠道，最后属于国家赔偿吗？这医疗发票仅此一张，这里报销了，那里就不可能报销。那大额赔偿都要通过伤残鉴定的，无论采用那条法律，哪有国家对一个伤残鉴定等级重复赔偿两次的？说他占了什么大便宜从何谈起？我们发表议论总不能随自己异想天开、信口雌黄吧？应该多动动脑筋、多加分析、实事求是吧？既然国法有规定，受害者选择采用两种法律同时补偿自己的损失，也是无可厚非的。这在现实生活中也合乎逻辑：比如，一个人既是党员，又是单位的职工，那他就具有了双重身份，党支部的组织生活他必须参加，单位的正常工作、其他活动等，他也得必须执行、参与吧。那上班路上的交通事故同样具有双重性质，其一他是因要去上班而发生了意外交通事故导致工伤，其二又是发生在道路上的交通事故，故两法同时适用也是有道理的了。和前面列举的日常生活中那个例子有何异同？交通事故都是无法预测的意外，谁也不会拿自己的生命做那样危险的赌注吧！？
由以上多种因素，就引发了对工伤保险条例的大讨论，记得曾把讨论结果在CCTV1公布说：修改后对上班路上受到机动车辆伤害视为工伤一条去掉了。就在讨论期限已经结束时，笔者利用互联网给国务院发了一条非公开建议，论点、论据也相对充分。以胡锦涛、温家宝为核心代表的在关注民生方面最有成效的这届国家领导人，最终还是采纳了我代表大众的个人意见，把该条保留了下来。于是在“2010条例”第十四条第（六）款做了规定：“在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的”应当认定为工伤。
笔者经认真分析就认为本条存在严重错误，应该把“非本人主要责任的”限制去掉，改为：“在上下班途中，遭受交通工具伤害而造成重伤以上的”视为工伤”，这交通工具就包括“城市轨道交通、客运轮渡、火车”等，当然也包括飞机、摩托车、自行车。但目前在我国，不存在坐飞机上班的情况，将来可能会有，所以这样修改有前瞻性。摩托车可能致人重伤，甚至死亡，不可忽视。但自行车不可能致人重伤，所以改为交通工具，也就不但对自行车没多大妨碍，反而把摩托车自动包含在其中了。就没必要逐车列举，写得那样繁琐。当然立法者当时的意图可能是在此对“城市轨道交通、客运轮渡、火车”这些，进行了特别说明与强调。在赔偿部分应加注“上下班途中因受到交通工具伤害而造成的工伤，在进行伤残等级鉴定后，只能获得来自一方的一次性伤残补助金。最终来源于哪一方，由受害者本人选择。或由肇事司机按主次要责任合理比例先行赔付，余额由工伤部门补全。其他待遇按工伤待遇执行。对造成受害者死亡的，应按道路交通安全法及交警部门出具的事故责任认定书中界定的主次要责任方，按合理比例优先让肇事者先行赔偿，下余部分由死者生前的用人单位参保的工伤部门，按工伤保险条例规定的相应等级赔偿标准补全”，这样才合乎情理。理由如下：
如果不把“非本人主要责任的”限制去掉，那交警部门现场勘察，如果认定了受害者是主要责任，那肇事者也不会赔偿多少的，同时不属于工伤所管了，就让受害者及其家属自己承担。万一那天我们大众中的一员遭难了，那不就等于自认倒霉吗？这样的法律对人民大众有什么意义？既然没有意义，我们何必制定有关保险方面的法律？谁遭难谁倒霉，不是更合乎逻辑的老自然吗？它符合我们目前倡导的以仁爱为主导的和谐社会吗？祸从天降往往是人生中的偶然事件，小到黎民百姓、上至王孙贵族，历来没有人敢对自己在这件事上打包票。
如果不把“非本人主要责任的”限制去掉，那不是在司法实践中很可能出现另一个问题了：如果受害者真是主要责任者，受害者因怕自己被认定为主要责任造成无人管的结局，反而可能不得不向肇事者及交警部门行贿求情、求助作假，但作假会使肇事者在经济等各方面受处罚加重，这些加重的代价要受害者私下承担，交警部门的个别工作人员，可能会因对受害者的同情而满足受害者的苦求，因而知法犯法，从受害者处得利而参与弄虚作假。因为只有受害者、肇事者、交警部门三方联合串通来弄虚作假【认定书中把受害者本是主要责任有目的地假编为次要责任】，最后还不是在共同欺骗国家工伤保险基金吗？这不是把受害者推向火坑吗？连救命钱可能拿不出来，还被逼迫要花钱去讨好肇事者与交警部门来弄虚作假，这不是鼓励肇事者继续肇事、纵容交警知法犯法、使受害者雪上加霜吗？难道要这样保护弱者的合法权益？是什么逻辑的法律？国家高级领导人日理万机，也不可能面面俱到。但我们的人大部门、法学研究部门、立法部门，党和人民信任你们，赋予你们至高无上的法律特权，你们在自己的工作上如此不负责任，能说得过去吗？这本是稍微动点脑经，就能经逻辑推理想到的司法后果，却简单地用加注“非主要责任”字样而忽视之。好像一切交通事故都是人们有意造成似地，你只要被判定是主要责任，虽然你是严重受害者，生命在奄奄一息，你就该死而无人救助吗？我们的保险法律制定到如此的司法结局，还有保险的意义吗？就算年轻的娃娃法学博士缺乏司法实践经验，那我们年长的博士后、法学老专家们，难道也无司法实践经验吗？计算机是人制造发明出来的机器，也知道遇到麻烦题解而放慢速度运行的，何况我们是掌管万物的最聪明的人类啊！我的批评可能有点过之，但如果是因社会发展而出现的新情况、新问题，倒是情有可原。而问题恰恰反映出是因我们工作的不认真而造成的疏忽大意，是不能随便原谅、容忍的，应该警钟长鸣。任何一部法律的制定，是一件非常复杂、繁重、庄严而重要的事情，来不得半点马虎，不然会产生众多冤魂的，我们应该抱着对党和人民极端负责任的态度，来对待法律工作。就对法学家们历尽艰辛制定的相当完好的一部法律来说，在司法实践中会遇到这样或那样的阻碍、干扰、问题，如果法律在制定中本身就存在着严重问题，那这样的法律在社会实践中一定是短命的，执行不了几天会被社会所抛弃、淘汰。当然，法学工作者们对国家改革开放的重大贡献是主要的、是值得肯定的，存在缺点错误也在所难免，只要我们及早发现并修正问题就是了。笔者认为：李鹏同志对中国的最大贡献，就是在担任人大常委会委员长期间，领导制定、完善了好多法律，为中国的法律填补了空缺，为我国实行依法治国奠定了坚实基础。今日说法节目，为法律在我国平民百姓中的普及，做出了不可磨灭的巨大贡献。笔者同全国人民一道，对研究法律、制定法律及司法、普法工作中做出贡献的一切个人和团体，深表真诚的敬意与谢意！
如上加注后，也就同时解决了两部法律重叠而不好处理赔偿的交叉问题。既打击了交通肇事犯罪，又避免了交警知法犯法的可能，更有力地保护了受害者的权益，也就等同于用法律保护了人民大众的合法权益，因为我们中间的每一个社会公民，都有可能成为受害者。只有这样才能保证该条例的立法、修订意义。
河南省三门峡市人民政府办公室


三门峡市人民政府办公室关于印发三门峡市市级行政事业单位国有资产对外有偿使用管理暂行办法



　　市人民政府各部门：
　　《三门峡市市级行政事业单位国有资产对外有偿使用管理暂行办法》已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。


二○一二年二月二十八日


　　三门峡市市级行政事业单位国有资产对外有偿使用管理暂行办法

　　第一章　总　则

　　第一条　为规范和加强市级行政事业单位国有资产对外有偿使用管理，维护国有资产安全和完整，提高国有资产使用效率，确保国有资产保值增值，根据《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第35号）、《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号）、《河南省行政事业单位国有资产管理办法》（省政府令第108号）和《河南省省级行政事业单位国有资产对外有偿使用管理暂行办法》（豫政办〔2010〕135号印发）及有关法律、法规的规定，结合实际，制定本办法。
　　第二条　本办法适用于市级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、人民团体机关、各民主党派机关（以下统称行政单位）和各类（国有）事业单位（以下统称事业单位）。
　　第三条　本办法所称国有资产对外有偿使用，是指市级行政事业单位在确保本单位履行正常工作职责，且占有、使用的国有资产在市级行政事业单位之间无法调剂使用的前提下，按照国家和省、市有关规定，行政单位将闲置资产以出租、出借方式或者事业单位将闲置资产以出租、出借、对外投资（投资、入股、合资、联营等）、担保等方式取得收益的行为。
　　第四条　国有资产对外有偿使用的方式主要有：
　　（一）行政事业单位利用占有、使用的国有资产对外出租、出借及承包经营等；
　　（二）事业单位利用占有、使用的国有资产对外投资、担保等；
　　（三）事业单位利用占有、使用的国有资产作为初始投资，在工商行政管理部门领取营业执照，兴办具有法人资格的企业或不具有法人资格的附属营业单位；
　　（四）行政事业单位利用所管理的公共资产（资源）取得垄断性收益，包括户外广告、市政设施及广场租赁、桥路冠名权以及政府其他特许经营权等使用收益；
　　（五）法律、法规规定的其他方式。
　　第五条　行政事业单位将国有资产对外有偿使用，应当符合国家和省、市有关规定，遵循高效使用、投资回报、风险控制和跟踪管理的原则，进行必要的可行性论证，确保国有资产的保值增值。
　　第六条　行政事业单位改变资产配置用途，将国有资产对外有偿使用的，须严格按照本办法规定程序和权限进行报批或者备案。未经批准，行政事业单位不得以任何形式将国有资产对外有偿使用。
　　第七条　行政事业单位国有资产对外有偿使用实行审批制度。
　　市财政局是管理监督行政事业单位国有资产对外有偿使用的职能部门，负责审批市级行政事业单位国有资产对外有偿使用事项。
　　事业单位主管部门（指预算主管部门，下同）负责按规定权限审核或者审批本部门所属事业单位国有资产对外有偿使用事项。
　　第八条　行政事业单位将国有资产对外有偿使用，须遵循“公开、公平、公正”的原则，采取招投标、竞价等方式进行，并依法签订有偿使用合同或者协议，作为取得资产使用收入的依据。
　　第九条　行政事业单位对外有偿使用的国有资产的权属应当清晰，权属关系不明确或者存在权属纠纷的资产不得对外有偿使用。
　　行政事业单位不得将财政拨给的行政事业费、上级补助资金等对外投资，不得将维持事业正常发展的资产对外有偿使用。
　　第十条　行政事业单位应当将本单位国有资产有偿使用事项纳入“河南省行政事业资产管理信息系统”，实行专项管理，并按照财政部门的规定，在年度财务报告、年度国有资产报表和产权登记年度检查中对相关信息予以披露。

第二章　出租、出借

　　第十一条　持续时间在6个月以内（含6个月）的国有资产出租、出借事项，称为短期出租、出借。持续时间超过6个月的国有资产出租、出借事项，称为长期出租、出借。
　　第十二条　行政事业单位国有资产出租、出借应当履行以下报批程序：
　　（一）行政单位办公用房原则上不允许出租、出借；车辆等其他国有资产出租、出借的，经有关资产主管部门审核后报市财政局审批；
　　（二）事业单位国有资产出租、长期出借事项，由单位提出书面申请，经主管部门审核同意后报市财政局审批。对符合本办法规定的出租、出借事项，市财政局自收到完整申报材料之日起1个月内予以批复；
　　（三）事业单位国有资产短期出借事项由主管部门审批，主管部门应当于批复后40日内将审批及出借情况报市财政局备案；
　　（四）产权在行政单位、由事业单位管理的资产的出租、出借事项，按行政单位国有资产出租、出借事项程序进行办理。
　　第十三条　行政事业单位办理资产出租、出借事项报批手续时，须提供下列资料：
　　（一）资产对外有偿使用申请报告及《三门峡市市级行政事业单位资产出租出借申请表》；
　　（二）拟出租、出借资产的权属证明；
　　（三）能够证明出租、出借资产价值的有效凭证，如购货发票、工程决算单、记账凭证、固定资产卡片等复印件；不能证明出租、出借资产价值的，要提供资产的评估报告；
　　（四）出租、出借房屋、建筑物的，需提供土地来源证明或者国有土地使用权证、房屋所有权证、建设用地规划许可证等，以及拟出租、出借房屋、建筑物的坐落地点、面积、规划用途等资料；
　　（五）事业单位主管部门的审核意见；
　　（六）其他需提交的文件、证件及材料。
　　第十四条　经批准同意对外出租、出借资产的，行政事业单位应当委托有资质的中介机构，根据其资产价值并综合考虑租赁市场行情等因素对出租价格进行评估，并以评估价格作为招租的底价，委托有资质的中介机构进行公开招租。
　　第十五条　对于公开招租未成交的资产，报市财政局研究同意后，适当降低招租底价重新公开招租。
　　第十六条　行政事业单位资产公开招租后，须于30日内到市财政局备案并提供下列资料：
　　（一）承租、承借方的有关证明材料及单位负责人和财务、资产等有关部门负责人签署的意见；
　　（二）与承租、承借方签订的有偿使用合同或者协议；
　　（三）承租、承借方的营业执照或者个人身份证复印件。
　　第十七条　因资产性质特殊或用途特别，不宜采取公开招租的，行政事业单位应提出书面申请，经主管部门审核同意报市财政局审批后，可采取协议租赁等方式招租，但租赁价格不得低于评估价。
　　第十八条　行政事业单位出租、出借资产期限一般不超过3年，期间若需变更资产出租、出借合同或者协议，应当重新办理报批手续；若需提前终止资产出租、出借合同或者协议，应当办理备案手续；资产出租、出借合同或者协议期满后继续出租、出借的，应当重新办理报批手续。
　　第十九条　因承租人违反合同收回资产重新出租的，应当重新公开招租；因承租人违反合同收取的违约金，按照租赁收入进行管理。
　　第二十条　行政事业单位公有住房出租、出借给本单位职工用于自居的，按照国家有关规定执行。

第三章　对外投资、担保

　　第二十一条　行政单位不得以任何形式利用占有、使用的国有资产举办经济实体，不得利用国有资产对外投资和担保。
　　第二十二条　严格控制事业单位非主业投资。除国家另有规定外，事业单位不得有下列投资行为：
　　（一）买卖期货、股票；
　　（二）购买各种企业债券、投资基金和其他任何形式的金融衍生产品或者进行任何形式的金融风险投资；
　　（三）利用国外贷款的事业单位，在贷款没有清偿以前利用该贷款形成的资产对外投资；
　　（四）违反法律、法规的其他投资行为。
　　第二十三条　事业单位对外投资应当符合下列要求：
　　（一）符合国家产业政策和政府扶持发展方向；
　　（二）有符合客观实际的良好收益预期；
　　（三）与本单位主体业务密切相关，有利于本单位事业发展；
　　（四）在被投资经济实体中具有控股地位。
　　第二十四条　事业单位利用国有资产对外投资和担保，应当进行可行性论证，经主管部门同意后报市财政局审批。
　　第二十五条　事业单位办理国有资产对外投资、担保事项报批手续时，应当提交下列资料：
　　（一）资产有偿使用申请报告及拟投资或者担保资产清单；
　　（二）拟投资或者担保资产价值的有效凭证，如购货发票、工程决算单、记账凭证、固定资产卡片等复印件；
　　（三）事业单位法人证书；拟投资或者担保资产的权属证明；
　　（四）可行性报告、有关会议纪要（如属于重大投资事项，则需同时附职工代表大会意见）；
　　（五）投资、入股、合资、合作意向书，草签的协议或者合同；
　　（六）被投资方或者被担保方的营业执照、组织机构代码证、税务登记证等复印件；
　　（七）被投资方或者被担保方近两年的年终财务报表；
　　（八）拟投资或者担保资产的评估报告；
　　（九）由单位（公司）法定代表人及财务、资产等有关部门负责人签署的意见和采取公开方式实施的证明材料；
　　（十）主管部门的审核意见；
　　（十一）其他需提交的文件、证明及材料。
　　第二十六条　对外投资事项，拟投资资产为非货币资产（实物资产或无形资产）的，市财政局先行委托具有相应资质的资产评估机构进行资产价值评估，按规定对资产评估项目进行核准或备案后，依据资产评估价值予以批复。
　　根据需要，市财政局可组织对事业单位申报的对外投资事项进行评审或者专家论证。
　　第二十七条　事业单位国有资产对外投资事项经批准后，须于30日内到市财政局备案并补充提供以下资料：
　　（一）正式投资合同或者协议；
　　（二）投资入股公司章程；
　　（三）被投资公司的营业执照、组织机构代码证、税务登记证等复印件。
　　事业单位资产担保事项经批准后，须于30日内到市财政局备案并补充提供与被担保方签订的有偿使用合同或者协议。
　　以上规定的时限内未完成合同签订等事项的，应向市财政局书面说明，并在完成之后的10日内报市财政局备案。
　　第二十八条　事业单位利用国有资产对外投资和担保的，每年年终须向主管部门报送对外投资或者担保企业（单位）年度财务报表，并经由主管部门汇总后报送市财政局。

　　第四章　收益收缴及使用

　　第二十九条　行政事业单位国有资产对外有偿使用取得的收益，扣除相关税费后，按照政府非税收入管理规定，严格实行“收支两条线”管理。
　　第三十条　因自然灾害等不可抗力或者意外变故导致对外有偿使用国有资产损失，使用收益需核销或者核减的，须报市财政局审批或者经主管部门审核后报市财政局审批。

第五章　监督检查

　　第三十一条　市财政局对国有资产对外有偿使用、收益收缴和绩效考核等活动实施监督管理。
　　第三十二条　事业单位主管部门负责督促本部门所属事业单位按规定缴纳国有资产收益，并对所属事业单位国有资产对外有偿使用和绩效考核等活动实施监督管理。
　　第三十三条　行政事业单位负责建立内部控制制度，对本单位对外有偿使用国有资产实行专项管理，确保用于对外有偿使用的国有资产保值增值，按照规定及时、足额缴纳国有资产收益，对资产对外有偿使用经营和收益分配进行考核和监督检查，并在单位财务会计报告中对相关信息进行披露。
　　第三十四条　行政事业单位未经批准擅自将国有资产对外有偿使用的，拖欠、挪用、截留及私分国有资产有偿使用收益的，按《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）和《河南省行政事业单位国有资产管理办法》的有关规定进行处理。

　　第六章　附　则

　　第三十五条　实行企业化管理并执行企业财务会计制度的事业单位以及事业单位创办的具有法人资格的企业，由市财政局按照企业国有资产管理的有关规定实施监督管理。
　　第三十六条　本办法自发布之日起施行。
　　第三十七条　本办法施行前行政事业单位已将国有资产对外有偿使用的，须于本办法施行之日起60日内填报《已出租出借资产情况登记表》和《已对外投资担保资产情况登记表》并附有关合同或者协议报市财政局备案，补办相关手续。