内容提要：新型农村养老保险，对于千百年来始终日出而作、日落而息、鳏寡孤独、老弱病残都不能免于劳作的中国农民来说，是一件特大喜事。这一重大惠农政策，对促进我国农村经济发展和社会和谐将发挥巨大作用，具有划时代的意义。对此我们必须提高认识、转变观念，正确界定参保范围，合理筹集养老资金，保证按时足额发放养老金，并加强资金的管理与监督，确保这一惠民政策落到实处。本文从我国农村养老保险的现状着手，分析运行中存在的问题，进而提出一些政策性的建议，以期对于完善我国农村养老保险制度有所裨益。　
关键词：农村养老保险 现状 问题 对策
农村养老保险是我国社会保障制度建设中最薄弱的环节，建立农村社会保障体系，对于扩大内需，拉动经济发展解决城市二元制社会经济结构造成的发展不平衡，解决三农问题，都有重要意义。养老保险是全体农民的基本保障，对于推动农村经济体制改革和计划生育基本国策的实施，对于调节收入分配、缩小城乡差别、维护社会稳定、促进经济和社会的协调发展都有重要的意义。
一、我国农村养老保障制度的发展及现状
（一）发展状况
新型农村养老保险试点工作。2003年以来，一些地方开始探索建立由政府财政补贴的新型农保制度。
2007年底，全国1805个县 （市、区、旗）不同程度地开展了农保工作，5171万农民参保，积累保险基金将超过412亿元，392万参保农民领取养老金，当年支付养老金40亿元。
　　2008年新组建的人力资源和社会保障部在原来的基础上充实和加强了农村社会养老保险职能。
　　近年来，各地在制度模式和财政补贴方式方面进行了大胆试点探索，形成了三类制度模式：
　　一是基础养老金与个人账户相结合。基础养老金部分个人不缴费，直接从政府财政预算中安排。个人账户部分实行个人缴费，有些地方还给予参保补贴。
　　二是个人账户与社会统筹相结合。制度结构与城镇职工基本养老保险类似，但筹资和保障水平较低。其中社会统筹部分由政府预筹或者企业（单位、集体）缴纳。
　　三是完全个人账户模式。即全部筹资都记入参保者个人账户模式。
在财政补贴方式上也有三种：一是“进口”补，即从缴费环节进行补贴；二是 “出口”补，即从发放环节进行补贴；三是两头补，即从缴费和发放环节都进行补贴。
2009年9月1日，国务院印发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，标志着新型农村社会养老保险试点工作正式启动，农民老有所养即将变为现实。它标志着中国农民自古以来完全依赖家庭养老的模式即将成为历史，其意义堪比2006年正式取消延续数千年的“皇粮国税”。
（二）养老方式
1、家庭养老，这是我国农村传统的养老方式，在这种养老方式下，养老服务的提供者是家庭。
2、自我养老，这同样是我国农村传统的养老方式，其能够为农村老人提供最基本的养老保障，但是与传统的自我养老相比，如今的自我养老在内涵上出现了很多变化。在发达农村地区，农村老人的收入来源是多元化的。
3、社区养老，这是一种以集体作为养老服务提供者的养老方式，在这种养老方式下，集体承担其成员部分乃至全部的养老责任，这种养老方式在我国具有良好的发展前景，但是其实行需要坚实的集体经济作为后盾。
4、商业养老保险，商业养老保险的供给者是以营利为目的的商业保险公司，但商业养老保险只能面向部分富裕而且观念比较新的农村居民。
5、农村社会养老保险，农村社会养老保险的供给者是政府，从长远看，其必将成为我国农村地区最重要的养老保障方式，该制度正处于改革之中。
6、“五保”养老和优抚养老，这两种养老方式针对的都是农村中的特殊群体，在这种养老方式下，相关群体的养老问题基本上能够得到解决，但是不具有普遍性。
如果根据经济发展水平把我国农村分为发达农村地区、欠发达农村地区的话，那么三者的主要养老方式选择集合存在很大的差别，在发达农村地区，自我养老、家庭养老、社会养老保险、社区养老在农村养老保障制度中都占据了相当重要的地位，而在落后农村地区，低龄老人的养老以自我养老为主，高龄老人的养老以家庭养老为主，欠发达农村地区的养老方式选择集合介于二者之间。
二、农村养老保障制度存在的问题
（一）农村人口众多，老年人比重过大。随着人民生活水平的提高，老年人的寿命不断延长，由于计划生育的原因，农村4-2-1式的家庭也在增多；城乡收入差距的加大，使农民实际的购买能力下降。
农村社会养老保险的覆盖范围太小，覆盖对象有缺陷
　　目前中国拥有世界上数量最多的老年人口，其中75％在农村。据统计，未纳入社会保障的农村人口还很多。
（二）农民收入水平低，缴费压力过大。长期以来我国农村人口众多，城乡农居民收入存在着一定的差距，随着我国农村城市化和工业化程度的加深，农村人口出现了下降的趋势，城乡差距不但没有缩小，反而在不断增加。
（三）缺乏国家的财政支持和集体单位的配套交费。我国城镇职工的基本养老保险实行强制行的缴费制度，国家财政拨入全国社会保障基金的资金主要是用于城镇居民参加的各种保险，唯独对农民参加的各种保险缺乏财政拨款。没有国家财政资金的支持，农村的村级单位大多没有独立的资产和固定的收入，乡镇政府是通过财政资金拨款维持运行的。
（四）养老基金的运营及管理不合理。长期以来，我国农村社会养老保险基金的增值主要依靠银行存款、委托贷款、购买国债和财政补贴收入，只有少量基金参与股票或直接投资。由于管理不够规范，管理费用和投资损失过高，很难保证农民养老基金的保值增值。
（五）银行利率的持续递减。我国农村社会养老保险制度推行困难，运行低效主要是银行利率下调的原因。
（六）养老保险金的发放标准过低。不可能从根本上解决农民养老问题的。
（七）缺乏法律、法规的保护。从整体发展过程看，农村社会养老保险还缺乏法律性规定，大多是以政策、通知、会议决定等形式进行制度落实，缺乏稳定性和持续发展性。个人的缴费和集体的配套交费都不具强制性，国家的补贴也没有在具有强制性的相关法律、法规中予以确定，这也注定了农村社会养老保险制度的低效性。
三、建立健全我国农村社会养老保险制度的必要性 　　
　　（一）农村人口老龄化问题带来的挑战
　　与发达国家相比，我国人口老龄化的显著特征是“城乡倒置”，农村人口老龄化程度高于城市。农村不仅是我国老年人口最多的地区，也是老龄化程度和老年抚养比最高的地区。
　　（二）农村传统养老模式面临严峻考验
　　长期以来，我国农村养老保障主要依赖家庭养老、土地养老和集体养老这三种方式。随着人口老龄化进程加快及社会主义市场经济体制的不断完善，这种养老保障格局将受到严峻挑战。
　　随着家庭规模的小型化、家庭结构的核心化、居住代际分离倾向的出现，越来越多家庭的养老功能出现弱化，老年人照料需求的满足将越来越多地求助于社会的支持和帮助。我国人多地少，农民承包的土地数量有限，农业的比较收益低，土地承载负担重。土地承包制也使农民丧失了集体的福利保障。
　　（三）农村城市化进程加快的必然要求
　　城市化是指人类生产和生活方式由农村型向城市型转化的历史过程，它不是简单的城乡人口结构的转化，是传统劳动方式、生活方式向现代劳动与生活方式的转化。
城乡差距大使大量农村剩余劳动力流向城市，促进了城市化的进程。农民工作为城市化进程中的特殊群体，养老方面基本处于空白。
四、改进和完善我国农村社会养老保险制度的对策
（一）提高认识、转变观念是建立新农保的前提
一是要从战略的高度和长远的眼光谋划新农保，提高对农村养老问题重要性的认识。各级政府应当对农村养老问题有一个正确的认识，决不能将养老仍然看成是一家一户自己的事情。老龄化是大势所趋，势不可挡，家庭养老势单力薄，难以为继。如何防止农村老年人陷入贫困，我们必须对此有应足够清醒的认识。
二是从农村人口的实际情况出发，改变传统养老观念，适应新条件下养老机制的转变。随着工业化和城市化进程的加快，养老模式正在发生变化，养老观念需要随之转变。引导农民改变“养儿防老”传统观念，树立靠“社会养老”、“自身养老”的意识。
（二）完善我国农村社会养老保险法律制度
　　1、有利于提高农业效率，促进“三农问题”的解决
　　家庭联产承包制度已明显影响农业效率的提高，在这一制度下，由于土地使用权难以有效流转，大批进城务工人员不愿种地，但又不愿放弃承包权，使得一些种植能手又无法获得足够的土地，究其原因，就是整个农村社会社会保障制度的缺位。如果国家通过财政支持建立和完善农村社会保障制度，就有可能实现社会保障替代土地保障，有利于农村土地的流转，有助于农业增效，农民增收。
　　2、有利于启动农民消费需求，促进国民经济发展
国家经贸委 国家工商行


国家经济贸易委员会、国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家环境保护总局关于加强利用废塑料生产汽油、柴油管理有关问题的通知
国家经济贸易委员会 国家工商行政管理总局 国家质量监督检验检疫总局 国家环境保护总局
国经贸技术(2001)440号




各省、自治区、直辖市、计划单列市及新疆生产建设兵团经贸委（经委）、工商行政
管理局、质量技术监督局、环境保护局、安全生产监督管理部门：
去年以来，一些企业以“经国家石油产品质量监督检验中心检验合格”的名义，在报纸、电视等新闻媒介上进行广告宣传，转让、销售利用废塑料生产汽油、柴油的技术和设备。近期，国家经贸委会同有关部门对部分地区用废塑料生产汽油、柴油情况进行了专题调查，并组织有关专家进行了研究。从调查和研究的情况看，利用废塑料生产汽油、柴油，是解决白色污染的途径之一，但目前在我国只取得了实验室成果，工业化生产技术尚不成熟。主要存在以下问题：一是企业生产设备简陋，工艺不完整，缺乏必要的产品检测手段，有的企业甚至从未进行过正规产品检测；二是经对部分产品抽检，所取汽油、柴油样品有多项指标达不到90号汽油和0号柴油的标准，不合格油品已流入市场。有的广告称经国家石油产品质量检验中心检验合格，经查，只是少数企业的来样委托检测，仅检测了部分指标，大部分指标未检测，不具备国家质量检验效力；三是在炼油过程中产生的不凝气体，直接排放，存在较明显的二次污染；四是缺乏必要的安全措施，存在安全隐患。
为维护成品油市场秩序和消费者的利益，防止不合格油品进入市场，加强环境保护和安全生产，规范对利用废塑料生产汽油、柴油技术的研究开发和管理，现就有关问题通知如下：
一、各省、自治区、直辖市、计划单列市经贸委（经委）会同当地工商行政管理局、质量技术监督局、环保局、安全生产监督管理部门对本地区利用废塑料生产汽油、柴油的情况进行一次清查。凡未经批准、未经登记注册，擅自用废弃塑料生产汽油、柴油的企业，应依法予以取缔；凡存在安全生产隐患、污染物排放不达标、产品质量不合格的企业，一律责令停产。同时，暂停审批和登记注册设立新的利用废塑料生产汽油、柴油的企业。
二、转让、销售利用废塑料生产汽油、柴油技术和设备，以及发布相关广告，必须通过由国家经贸委会同质量监督、环保等有关部门组织的技术及产品质量、环保和生产安全等方面的审查，出具相关证明文件后，方可转让、销售及发布广告。对不具有相关证明文件而转让、销售利用废塑料生产汽油、柴油技术和设备的，由有关部门依法进行查处；对于不具有相关证明文件而发布广告的，工商行政管理机关依照《广告管理条例施行细则》第二十七条处罚。
三、加强对成品油销售企业的质量监督管理，规范进货渠道，严禁不合格汽油、柴油进入油品市场。
四、国家有关部门将组织有关专家对利用废塑料生产汽油、柴油从技术、经济等方面进行综合研究，待技术成熟后，再推广应用。


2001年5月11日