辽宁省大连市人民政府


大连市人民政府令

第44号


　　《大连市行政许可决定申诉检举办法》业经2004年6月9日大连市人民政府第27次常务会议通过，现予公布，自2004年7月1日起施行。


市　长　夏德仁

二○○四年六月十日


大连市行政许可决定申诉检举办法

第一章　总　　则

　　第一条　为了防止和纠正违法的或者不当的行政许可行为，保障和监督行政机关有效实施行政管理，合法、公正、及时地处理公民、法人和其他组织的申诉和检举，根据《中华人民共和国行政许可法》及有关规定，制定本办法。　　
　　第二条　本办法所称的申诉，是指公民、法人或者其他组织对行政机关作出的涉及其合法权益的行政许可决定不服，向作出行政许可决定的行政机关或者上级行政机关提出意见和要求。　　
　　第三条　本办法所称的检举，是指公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员在实施行政许可过程中的违法和失职行为，向上级行政机关或者监察机关揭发、举报，要求依法处理。
　　第四条　公民、法人或者其他组织申诉、检举，应当坚持实事求是的原则。国家行政机关处理公民、法人或者其他组织的申诉、检举，应当坚持有错必纠和依法、及时、适当的原则。

第二章　申　　诉　　

　　第五条　公民、法人或者其他组织对行政机关作出的涉及其合法权益的下列行政许可决定不服，可以向作出行政许可决定的行政机关或者上级行政机关提出申诉：
　　（一）准予行政许可；
　　（二）不予行政许可；
　　（三）中止行政许可；
　　（四）收回行政许可；
　　（五）变更行政许可；
　　（六）延续行政许可；
　　（七）撤销行政许可；
　　（八）法律、法规规定可以提出申诉的其他行政许可决定。　　
　　第六条　公民、法人或者其他组织提出申诉时，应当向受理申诉机关递交申诉书，并附上行政许可决定（复印件）。申诉书应当载明下列内容：
　　（一）申请人的基本情况。包括公民的姓名、单位、职务等，法人或者其他组织的名称、地址、法定代表人的姓名和职务等；
　　（二）作出行政许可决定机关的名称；
　　（三）申诉事项、理由及要求；
　　（四）提出申诉的日期。　　
　　第七条　受理申诉机关收到申诉书后，应当指定两名以上办案人员进行审查，对符合本办法规定的申诉予以受理，同时告知申诉人；对不符合本办法规定的不予受理，以书面形式告知申诉人，并说明理由；对申诉材料不齐备，限期补正，过期不补正视为不再申诉。　　
　　第八条　处理申诉原则上采取书面审查的办法，但是受理申诉机关认为有必要时，可以向有关部门和人员调查情况，听取意见。
　　受理申诉机关是作出行政许可决定的上级机关的，可以要求被申诉机关限期提供书面答复及其相关证据材料。　　
　　第九条　受理申诉机关的办案人员在对案件依法审查后，要根据审理情况提出处理意见，经受理申诉机关负责人同意或者集体讨论后，按下列规定作出申诉处理决定：
　　（一）作出的行政许可决定，符合法定条件，程序合法，内容适当，决定维持；
　　（二）作出的行政许可决定有下列情形之一的，决定撤销：
　　1、违反法定条件和程序；
　　2、适用依据错误；
　　3、超越法定职权；
　　4、滥用职权；
　　5、依法可以撤销行政许可决定的其他情形。
　　（三）作出的行政许可决定明显不当，决定予以变更。　　
　　第十条　受理申诉机关要及时作出申诉处理决定，作出申诉处理决定，要制作申诉处理决定书，并加盖公章。处理决定书应当载明下列内容：
　　（一）申诉人的情况。包括公民的姓名、单位、职务等，法人或者其他组织的名称、地址、法定代表人姓名和职务等；
　　（二）作出行政许可决定机关的名称，以及作出行政许可决定的理由及适用依据情况；
　　（三）申诉事项、理由及要求；
　　（四）受理申诉机关认定的事实、理由及适用依据；
　　（五）受理申诉机关的处理意见；
　　（六）作出处理决定的日期。　　
　　第十一条　受理申诉机关应当及时将申诉处理决定送达申诉人和被申诉机关。　　
　　第十二条　被申诉机关应当履行申诉处理决定。被申诉机关不履行或者无正当理由拖延履行申诉处理决定的，受理申诉机关应当责令其限期履行。

第三章　检　　举

　　第十三条　公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员在实施行政许可过程中有违法、违纪和失职行为，可以向其上级行政机关或者监察机关检举。　　
　　第十四条　检举应当符合下列条件：
　　（一）有明确的被检举机关及被检举人；
　　（二）有明确的违法、违纪和失职的事实及证据；
　　（三）属于受理机关管辖；
　　（四）检举应以书面、实名提出。　　
　　第十五条　上级行政机关和监察机关接到检举人的检举书后，应当及时对检举材料进行初步审查、判断。对符合本办法规定的，应当及时立案审查。　　
　　第十六条　上级行政机关或者监察机关经审理查明，被检举机关及其被检举人在实施行政许可过程中确有违法、违纪和失职行为的，应当根据《行政许可法》和国家有关规定分别作出处理决定。并将处理决定以书面形式及时送达检举人、被检举机关及被检举人。　　
　　第十七条　被检举机关或者有关机关接到处理决定后应当及时执行，并将执行情况回复给作出处理决定的机关。　　
　　第十八条　受理检举机关对依照本办法规定提出检举的检举人，应当予以保护，不得歧视、刁难。对检举人的检举不得置之不理或者敷衍塞责，不得将检举材料转给被检举机关及其被检举人。

第四章　责任与处理

　　第十九条　行政机关违法实施行政许可，应当及时予以纠正；给当事人的合法权益造成损害的，应当依照国家赔偿法的规定，给予赔偿。情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。　　
　　第二十条　行政机关实施了违法和不当的行政许可行为，且不按上级行政机关的处理决定予以纠正，或者对申诉人、检举人进行打击报复的，上级行政机关或者监察机关必须追究直接责任人和负责人的责任。　　
　　第二十一条　申诉人、检举人在申诉、检举中捏造事实，弄虚作假，诬陷他人的，国家行政机关要根据情节轻重作出相应处理；构成犯罪的，要依法追究刑事责任。给国家和他人造成经济损失的，要负责赔偿；给他人造成名誉损害的，要公开赔礼道歉，挽回影响。

第五章　附　　则　　

　　第二十二条　本办法自2004年7月1日起施行。

中国检察制度漫谈

张庆奎

[关键词] 检察制度 中国特色 法律监督
[摘要] 兼采两大法系的合理原则的具有中国特色的检察制度，法律监督权是我国宪法创制的一种新型权力取消检察机关的法律监督权，无疑会导致国家政治体制权力失衡。
近年来，围绕我国的司法体制改革尤其是检察改革，对检察权究竟是行政权还是司法权的争论一直是热门话题。许多专家学者认为，中国的检察机关无论是机构设置还是运作机制都具有浓厚的行政色彩，应与国际接轨，将检察机关纳入国家行政机关序列。这种观点背离了中国国情。在共和国五十年的风雨历程中，检察机关为维护共和国法律的统一实施做出了卓有成效的贡献，已成为共和国大厦的基石。实践充分证明，中国特色的检察制度具有强大的生命力。
检察制度最早起源于十三世纪的英国和法国，这两个国家当时都处在西欧封建社会末期，英国检察官的前身是为国王办理财产诉讼的律师，法国检察官是由封建庄园的管家演变而来。当今世界上有三种类型的检察制度，以英国、美国为代表的英美法系的检察制度，以德国、法国为代表的大陆法系的检察制度，以中国为代表的社会主义国家的检察制度。其中英美法系和大陆法系的检察制度都属于资本主义国家的检察制度。资本主义国家奉行“三权分立”原则，从行政机关制约审判机关活动的需要出发，其检察机关大都隶属于行政机关，受政府法制部门的领导和监督。检察机关的主要权力是提起刑事犯罪案件，追究犯罪，以公益代表人的身份参加民事、行政诉讼。在刑事诉讼中，两大法系的公诉人地位又有所不同，英美法系奉行“当事人主义”，采取辩论式诉讼，公诉人地位与当事人平等，公诉人负责指控犯罪，法官只起居中裁判的作用。大陆法系奉行“职权主义”，公诉人要协助法官查明犯罪事实，公诉人地位高于当事人。社会主义国家的检察机关从属于最高国家权力机关，与行政机关、审判机关并列，并独立行使职权，除提起刑事诉讼、出庭支持公诉外，还享有广泛的法律监督权。
一个国家选择哪种社会制度是由这个国家具体的政治历史文化背景及国情决定的。中国经历了两千多年的封建社会，在近代饱受西方列强的侵略和剥削，无论是李鸿章、张之洞的洋务运动，还是康有为、梁启超等人的戊戌变法；无论是清末的预备立宪，还是国民党的五权宪法，都没能挽救中国屈辱的命运。只有中国共产党带领全国人民经过28年的浴血奋战才推翻了压在中国人民头上的三座大山，建立了人民共和国，确定了社会主义国家的政体，按照列宁关于法律监督的理论建立了中国的检察制度，并在实践中逐步完善，从建国初期完全照搬苏联模式，发展到今天涣发勃勃生机的兼采两大法系的合理原则的具有中国特色的检察制度。
中国是人民民主专政的社会主义国家，实行“议行合一”的人民代表大会制度，国家的一切权力属于人民，行政机关、审判机关、检察机关由人大选举产生，对人大负责并报告工作，受人大监督。现行《宪法》第129条和第131条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”、“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”《宪法》的上述规定明确界定了中国检察机关的地位和性质，它既不同于行政机关，也不同于审判机关，而是一个独立的机关，它行使法律监督职权，监督法律的统一、正确行使。由此我们不难看出，法律监督权是我国宪法创制的一种新型权力。
首先，检察机关不是行政机关。
有些专家学者根据检察机关实行垂直领导、上命下从，内部机构比照行政机关设置，办案实行首长负责制，案件请示汇报，检委会集体决策，人事管理按照行政模式等，便认为检察机关具有浓厚的行政色彩。实际上，这些不过是“检察一体化”的应有之义。检察一体化并不是中国的独创，这一制度已成为当今世界检察制度的共同特征。检察一体化有利于保证准确快速地惩治犯罪。如果各级检察机关各自为战，检察机关就无法完成宪法赋予的“监督法律统一、正确实施”的职能。至于办案机制存在太多的行政色彩，正是检察改革需要解决的问题。中国特色的检察制度是前无古人的伟大事业，没有任何现成的经验模式可资借鉴。
其次，检察机关是特殊的司法机关，不同于审判机关。
目前我国检察机关的职权主要有四种。1、对刑事诉讼的监督（包括审查批准逮捕、审查起诉、出庭支持公诉、立案监督、侦查监督、审判监督、执行监督等）；2、对国家工作人员职务犯罪的监督（包括对直接受理的贪污贿赂、渎职侵权犯罪案件的侦查起诉，对国家工作人员职务犯罪的预防）；3、对民事诉讼的监督；4、对行政诉讼的监督。这四种职权基本上都与诉讼活动有关，如何行使也都有相应法律规定的严格程序，认为检察机关具有司法机关的特性，便是据此判定。然而检察机关行使这些职权时只有一种建议权或者说程序提起权，并不象法院一样，具有实体处分权力。对国家工作人员职务犯罪的预防虽然与司法活动有关，但并不具备司法特性。
有的专家学者认为我国检察机关的审判监督权侵犯了法院的审判权。尤其在刑事诉讼中，公诉人既代表国家对犯罪提起追诉，又对法庭的审判活动是否合法进行监督，使法官的权威受到威胁，使当事人（主要指犯罪嫌疑人、被告人）的合法权益无法保障。这种观点背离了中国刑事诉讼制度的实际，企图用英美法系的“当事人主义”来适应中国的刑事诉讼架构，是不现实的。“当事人主义”并非普遍真理（不然，为什么大陆法系多采职权主义呢？），它也有自身难以克服的缺点，比如诉讼成本较高，很多犯罪嫌疑人能轻易逃脱制裁等。中国现行的刑事诉讼模式是依据《宪法》规定的法院、检察院的职权，在综合吸收借鉴国外先进经验的基础上确立的，它既吸收了职权主义有利于打击犯罪降低诉讼成本的一些行之有效的经验，又大量吸收了当事人主义的原则和做法，使庭审的抗辩性大大增强，有效地保障了犯罪嫌疑人、被告人、受害人的合法权益。在中国法制建设的进程检察机关根据审判监督职能对错误判决裁定的抗诉使一大批冤假错案得到了纠正，有效地维护了法律的公正实施，保障了被害人和犯罪嫌疑人的合法权益。十年动乱期间取消检察机关致使全国法制紊乱的惨痛教训我们不能不吸取。
如果按照这些人的观点，取消检察机关的法律监督权，无疑会导致国家政治体制权力失衡。我国现行的政体是全国人民代表大会领导下的“一府两院”，将检察机关变成纯粹的公诉机关纳入行政机关序列，就会出现“一府一院”的奇怪格局，行政权与审判权将失去制衡，形成不稳定架构。离开了检察机关这个法律监督专门机关的监督，人大对行政机关、审判机关的监督更无法操作，必将逐渐演变成单纯的立法机构。将反贪局划归最高行政机关管辖（或者直接并入监察部），打击职务犯罪的力度将大大削弱，独立行使职权难以保障，将无法遏制官吏腐败和司法腐败的黑潮。
照搬西方的法律制度是行不通的，但这并不是说我国的检察制度就尽善尽美了。我国检察机关现实的法律监督职能与宪法规定还有距离，这已为实践所证明。宪法规定检察机关承担国家的法律监督职能，旨在对国家法律实施的各个领域实行监督（包括违宪行为的监督），既要监督司法机关的执法活动，也要监督行政机关的执法活动。加强检察机关法律监督职能的根本出路是完善法律监督立法，既为保证宪法的有效实施创造条件，也为检察机关加强法律监督提供具体的法律保证。我们不应仅停留在对现行检察院组织法进行修改完善，制定一部相对集中，具有系统性和可操作性的专门《法律监督法》或《检察法》应早日纳入全国人大的立法日程。

[参考文献]
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作者：张庆奎 通讯地址：山东省宁阳县人民检察院办公室
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