水利部


水利部关于印发水利风景区发展纲要的通知

水综合[2005]125号


　　为指导水利风景区的建设与发展，有计划、有步骤、科学合理地开发利用和保护水利风景资源，保护水生态环境，特制定《水利风景区发展纲要》。请各地区、各单位根据《水利风景区发展纲要》，制定本地区、本单位的水利风景区发展规划，积极采取有力措施，加大工作力度，为建设秀美山川，促进人与自然和谐相处，支持全面建设小康社会，满足人民不断增长的物质、文化生活需要做出新贡献。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 水利部
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二00五年三月二十八日


水利风景区发展纲要


　　水利风景区，是指以水域（水体）或水利工程为依托，具有一定规模和质量的风景资源与环境条件，可以开展观光、娱乐、休闲、度假或科学、文化、教育活动的区域。水利风景区在维护工程安全、涵养水源、保护生态、改善人居环境、拉动区域经济发展诸方面都有着极其重要的功能作用。加强水利风景区的建设与管理，是落实科学发展观，促进人与自然和谐相处，构建社会主义和谐社会的需要。
　　为进一步明确水利风景区的建设与发展思路，有计划、有步骤、科学合理地开发利用和保护水利风景资源，以人水和谐发展支持全面建设小康社会，满足人民不断增长的物质、文化生活需要，实现生态环境效益、经济效益和社会效益的有机统一，特制定本纲要。


一、水利风景区建设与发展现状



　　1．我国水利风景资源概况
　　我国江河纵横，河流众多，长江、黄河、淮河、海河、珠江、松辽、太湖七大流域汇集千流万河。据统计，流域面积100平方公里以上的河流有5万多条；水面面积1000平方公里以上的湖泊有13个，500～1000平方公里的湖泊有18个，10～500平方公里的湖泊有600余个；还有大量的冰川、瀑布、泉点及遍布大江南北的湿地等等。新中国成立后，党和政府带领人民修建了8.5万多座水库、3.9万多座水闸、27万多公里堤防，8亿多亩灌区，以及众多的水土流失治理区，这些水利工程在发挥其基本功能的同时，也形成了大量的水利风景资源，为水利风景区的发展和建设，奠定了一定的基础条件。但长期以来，这些风景资源大多处于闲置或粗放开发状态，缺乏有效的保护和利用，危机四伏，亟待加强开发利用指导和保护。

　　2、水利风景区建设与管理的现状
　　为科学合理地开发利用和保护水利风景资源，水利部于2001年7月成立了水利部水利风景区评审委员会，办公室设在水利部综合事业局。2004年5月8日颁布实施《水利风景区管理办法》；2004年8月1日施行行业标准《水利风景区评价标准》。截至2004年10月，4批139个景区被批准为“国家水利风景区”，700多个景区基本达到“省级水利风景区”标准。
　　伴随“国家水利风景区”管理工作的推进，各地水利风景区建设与管理工作逐步加强，陆续建立了水利风景区建设规章，基本形成了管理体系，有力地促进了水利风景区的发展。从实践成效上来看，不仅较好地带动了当地经济及相关产业的发展，而且，其独特的保护水源、修复生态、维护工程安全运行的功能作用越来越明显。“以开发促保护，以保护促发展”的水利风景区建设与发展理念，越来越为社会所认可。

　　3、水利风景区建设与发展中存在的问题
　　思想认识不够。部分景区管理部门和单位，对于水利风景区社会需求的快速增长形势认识不够，对于水利风景资源的珍贵价值认识不高，理论研究不足，工作思路不宽，办法不多，措施乏力。
　　规划工作薄弱。水利风景区的建设与管理，涉及水工程安全，水源、水环境保护，水土保持和生态修复等问题，有其特殊的内容和要求，需要以规划来保障。但目前，大多数地区还没有编制本地区的水利风景区发展规划，相当一部分景区的规划有明显的不足和缺陷。
　　资金投入不足。水利风景区的基本目的和作用在于水生态环境的保护和水工程安全的维护，对此公益性的工作，各级政府还都囿于财力所限，缺乏应有的经费支持。各景区单位的投融资渠道还不通畅，还没有把有关政策用足、用活，落到实处。
　　经营管理粗放。多数水利风景区的经营管理与水资源或水工程的管理一体化，分工不明，责任不清，机制不活，缺乏人才，经营管理工作严重滞后。


二、水利风景区建设与发展的指导

思想、基本原则与发展目标



　　4、指导思想
　　以人为本，统筹人与自然和谐相处，科学、合理地利用水利风景资源，保护好水生态环境，切实体现科学发展观的内在要求，为建设秀美山川，改善人居环境，促进全面建设小康社会，做出新贡献。

　　5、基本原则
　　（1）以人为本、突出保护的原则
　　充分依靠科学理念和科技进步，确保资源、工程和游人的安全，修复和保护好水生态环境，弘扬水文化。
　　（2）统筹兼顾、可持续发展的原则
　　统筹考虑水利风景区资源的利用与保护、现在与未来，兼顾协调好上、下游，左、右岸，地方政府和群众的利益，赢得方方面面的理解和支持，谋取水生态环境不断改善，水利风景区的良性循环和经济社会的可持续发展。
　　（3）因地制宜的原则
　　水利风景区最为显著的特点就是自然、和谐。水利风景区建设必须严格按照资源条件和自然规律，因地制宜，综合整治。
　　（4）讲求效率的原则
　　水利风景区建设与管理是个新事物。必须立足市场，用新观念、新思路、新方法去创立新机制，突出特点，有序建设，提高品味，实行市场化运作、产业化推进、企业化经营，以灵活有效的机制和发展模式，求得经济效益、社会效益和生态环境效益的有机统一。

　　6、发展目标
　　近期目标：至2010年，在独具特点的国家重点水利工程及其它山水风景资源丰富、特点突出的地区，有重点地兴建一批亲水性强、效益显著的水利风景区，为人们休闲、度假、观光、旅游和科普、文化、教育等提供较为理想的场所。其中国家级水利风景区达到500家左右。
　　远期目标：至2020年，建设覆盖全国主要河流、湖泊和大中型水利工程及其服务区域的水利风景区，形成布局合理、类型齐全、管理科学的水利风景区网络。全面改善城乡人居环境，基本形成水清、岸绿、景美，人水和谐发展的局面。其中，国家级水利风景区达到1000家左右。


三、水利风景区建设与发展的主要任务和基本要求



　　7、主要任务
　　（1）调查、了解、掌握水利风景资源的分布及利用和保护情况。
　　（2）科学、合理地编制水利风景区发展规划，包括：明确各个时期水利风景区建设的目标、内容和重点；充分发挥水利工程建设优势，结合水利资源开发利用和保护目标，正确界定水利风景区的范围；划分水利风景区的功能结构和空间布局；评估水利风景区的环境承载能力。
　　（3）加强环境保护、水土保持和生态修复；加强水利风景区基础设施和服务设施建设。
　　（4）加强专业人才队伍建设和经营管理；探索加强水利风景资源综合开发利用和保护管理的体制和机制。
　　（5）加强相关理论的研究、科技成果的转化和应用，逐步提高水利风景区的建设管理投资回报率。

　　8、基本要求
　　水利风景区建设和发展应紧紧依托水利工程的建设与发展，应与水利工程的规划、建设与管理相结合。水利工程的规划、设计、建设、施工和改造要统筹考虑水利风景区的建设。有条件的应与拟建、新建水利工程同步设计、施工、建设。已建水利工程应结合工程的扩建、改造、水生态和水资源保护等工作统筹安排水利风景区的建设。努力做到水利风景区规划、设计、管理规范化；景区生态环境保护法制化；景区基础设施建设科学化，服务人性化；景区建设管理投资主体多元化，经营管理企业化。


四、水利风景区的发展布局、建设重点和评价



　　9、水利风景区的发展布局
　　水利风景区的建设和发展应严格按照资源条件和自然规律，因地制宜，顺势而为，量力而行。东部经济较发达地区，可以一方面结合城市河湖水环境的综合治理、水生态环境的修复和生态景观河道建设，多规划、建设一批方便于群众近水、亲水的休闲性质的水利风景区，另一方面抓紧做好近城地区的湖、库自然山水资源的综合开发利用与保护，尽快形成城－郊－乡，点、线、面相结合的水利风景区布局；中部经济欠发达地区可以沿江、沿河，结合文化、旅游风景资源价值较高地区的开发，有重点地建设一批水文化品味较高的水利风景区；西部经济不发达地区，可以选择部分国家大中型水利工程，结合工程的修建和生态修复，建设一批生态效益显著、经济联动性强、社会影响较大的水利风景区。在全国逐步形成以重要江、河、湖、库、渠为主体框架的水利风景区结构，并根据各地区、各流域的景区资源丰富程度、环境保护质量、开发利用条件和管理水平的高低，合理安排国家级、省级和一般水利风景区的布局。

　　10、建设重点
　　不同类型的景区有不同的条件和情况，在规划建设中应因地制宜，注意突出特点，形成特色。
　　（1）水库型。水工程建筑气势恢宏，泄流磅礴，科技含量高，人文景观丰富，观赏性强。景区建设可以结合工程建设和改造，绿化、美化工程设施，改善交通、通讯、供水、供电、供气等基础设施条件。核心景区建设应重点加强景区的水土保持和生态修复，同时，结合水利工程管理，突出对水科技、水文化的宣传展示。
　　（2）湿地型。湿地型水利风景区建设应以保护水生态环境为主要内容，重点进行水源、水环境的综合治理，增加水流的延长线，并注意以生态技术手段丰富物种，增强生物多样性。
　　（3）自然河湖型。自然河湖型水利风景区的建设应慎之又慎，尽可能维护河湖的自然特点，可以在有效保护的前提下，配置之以必要的交通、通讯设施，改善景区的可进入性。
　　（4）城市河湖型。城市河湖除具防洪、除涝、供水等功能外，水景观、水文化、水生态的功能作用越来越为人们所重视。应将城市河湖景观建设纳入城市建设和发展的统一规划，综合治理，进行河湖清淤，生态护岸，加固美化堤防，增强亲水性，使城市河湖成为水清岸绿，环境优美，风景秀丽，文化特色鲜明，景色宜人的休闲、观光、娱乐区。
　　（5）灌区型。灌区水渠纵横，阡陌桑图，绿树成荫，鸟啼蛙鸣，环境幽雅，是典型的工程、自然、渠网、田园、水文化等景观的综合体。景区可结合生态农业、观光农业、现代农业和近年兴起的服务农业进行建设，辅建以必要的基础设施和服务设施。
　　（6）水土保持型。可以在国家水土流失重点防治区内的预防保护、重点监督和重点治理等修复范围内进行，亦可与水保大示范区和科技示范园区结合开展。

　　11、水利风景区的评价
　　水利风景区评价应包括风景资源评价、环境保护质量评价、开发利用条件评价和管理评价4部分。
　　风景资源评价应包括对水利风景区的水文景观、地文景观、天象景观、生物景观、工程景观、文化景观及其组合的评价。
　　环境保护质量评价应包括对水利风景区的水环境质量、水土保持质量和生态环境质量的评价。
　　开发利用条件评价应包括对水利风景区的区位条件、交通条件、基础设施、服务设施、游乐设施和环境容量的评价。
　　管理评价应包括对水利风景区的景区规划、管理体系、资源管理、安全管理、卫生管理和服务管理的评价。
　　具体评价应参照中华人民共和国水利行业标准《水利风景区评价标准》（SL300-2004）。


五、保障水利风景区可持续发展的对策与措施



　　12、加强领导和协调
　　水利风景资源是水利资源的重要组成部分。积极保护和利用好水利风景资源，是全社会尤其是各级水行政主管部门和水管单位的责任和义务。各地要从树立和落实科学发展观，促进人与自然和谐相处，推动全面建设小康社会的高度来统一思想，提高认识，加强领导，落实责任。各有关部门和单位要齐心协力，密切配合，协调好方方面面的利益关系，合理界定水利风景区的建设范围和保护管理范围，共同推进水利风景区的建设与发展。

　　13、加大扶持力度
　　水利风景区是个新生事物，需要从多方面给予支持和扶植。一要加强水利风景区建设与管理的理论研究，正确指导水利风景区的建设与发展；二要探索、创新水利风景区建设与管理的体制和机制，妥善解决水利风景区建设与发展中遇到的各种问题；三要把水利风景区建设与发展纳入各地经济社会发展的长远规划和年度计划，保证政府对水利风景资源、水生态环境保护的主渠道投入；四要逐步加强对水利风景区规划、设计、建设和经营的管理，促使水利风景区建设与经营管理市场逐步规范、有序；五要适时成立水利风景区协会，引导水利风景区主动追求生态效益、经济效益和社会效益的统一。

　　14、动员全社会力量参与建设水利风景区
　　水利风景区的功能作用有多种，惠及全社会，可采取灵活多样的方式方法，动员全社会力量参与水利风景区的建设与管理。在保证资源统一管理、统一调度支配和有效保护的条件下，水利风景资源的使用权和所有权可以适当分离。可以将水利资源实行资产化管理，在确保国有资产保值增值的条件下，从共赢思想出发，创建多元化建设管理投融资模式，或股份合作，或委托经营，或租赁承包。

　　15、科学编制发展规划
　　各流域、各省（自治区、直辖市）要认真研究本区域水利风景资源的保护和利用问题，尽快编制本区域的水利风景区发展规划。各景区要按照规范要求，组织编制景区发展总体规划。规划应保证满足水生态环境保护的基本要求，突出水利风景区的特点，有利于加强水利风景资源的综合开发利用与保护管理，充分体现前瞻性、科学性、合理性。

　　16、加强人才队伍建设
　　人才队伍建设是水利风景区工作的关键。要加快水利风景区建设和经营管理专门人才的培养和引进，重视对从业人员专业技能和素质的培训。可以探索、创新用人机制和分配机制，以事业发展吸纳人才，以丰厚待遇留住人才。

　　17、加大执法力度
　　《水利风景区管理办法》已经颁布实施，各地应认真加以学习和落实。应定期不定期地检查学习、执行情况，依法建设和管理水利风景区，严肃处理各种违法行为，保障水利风景区发展目标的实现。

　　18、加强水利风景区的宣传和营销工作
　　社会形象在水利风景区建设与发展中有着举足轻重的作用。各水利风景区单位应以卓有成效的工作，赢得社会的信任和支持。同时，应注意多与新闻媒体沟通、联系、合作，通过电视、报刊、网络等多种形式宣传展示水利风景区风采，提高水利风景区的社会认知，扩大影响。制定切实可行的市场营销战略和策略，逐步建立景区营销网络，不断开拓市场，提高投资回报率。

“君申”再起风波 双方以和为贵

（上海）曾平



全国首例第一大股东状告上市公司及董事长的纠纷案，近日已成为传媒热点，也引起证券界、法律界及广大投资者和上市公司的普遍关注与讨论，其意义已经远远超出案件本身。案件所涉及的有关法律问题，不仅是证券市场和上市公司发展进程中的一个重要课题，也为我国完善“公司法”及上市公司议事规则提供素材。

一、 关于“一拆四”的董事提案问题。

原告说“君安”提案是一个不可分割的整体，被告不能擅自“一拆四”，况且公告与开股东会的议案不一致。被告则说可以“一拆四”。于是有人说，如果免去的二位董事未通过，新增的二位董事又通过，一下子多出二名董事怎么办？也有人计算会出现16种结果，而造成目前实际少二名董事怎么办？假如二位免去未通过，应采用什么方式再议等等，法律、规章和公司章程都不明确。由于“一拆四”，造成公司少二名董事，造成“君安”作为第一大股东在董事会失控，权利怎么保障？如果这种游戏发生在国家股控股的上市公司怎么办？由于再召开一次临时股东大会受时间限制，董事长利用董事会人数缺陷，擅自作出许多损害大股东权益的行为，造成既成事实，怎么办？法律该不该有一个司法救济和限制措施。

二、 收购与投资是否为同等概念。

原告认为被告超越职权范围，未经股东大会通过而实际出资收购“科环”，用了6000万，严重损害股东权益。被告认为股东大会授权董事会有6000万的投资权，由于股东大会未能通过收购议案，可以将收购改为投资，也有人认为收购与投资为同一概念。这一观点是否成立？考虑到最近“证监会”对上市公司改变投资用途必须严格经股东大会通过的决定，是否可以理解在这方面掌握是“从紧”而不是“放松”？类似重大投资或收购失误，造成巨额亏损，谁来承担实际赔偿责任？根据“公司法”118条规定，董事怎么能实际承担赔偿责任，是否考虑董事具有一定财产担保能力，或严格设定权限？

三、 此类纠纷诉讼主体是谁？

原告认为，确认股东大会无效，应告公司，并考虑到将来执行主体和公告义务主体的法定代表只能是公司。“公司法”第111条赋予股东起诉法院告股东大会和董事会决议违法，但诉讼主体只能是公司，股东大会和董事会不能成为法定诉讼主体。同时，董事违法侵权，“公司法”第118条也明确，可以告董事承担赔偿责任，包括董事长本身。被告认为只能告一部分股东，告董事会，告股东大会等等。


从理论上讲，本案当瞿建国董事长用公司名义对外实施的行为，就是一个法人行为。在“公司法”中，又涉及到股东之间，董事会与股东之间纠纷，也有一个法人行为。所以，当瞿建国利用“申华”公司董事会同意，并用“申华”公司名义与“科环”签订协议，用“公司”盖章，这就有一个公司法人主体问题，而且这种决定必然造成公司亏损，最后导致股东收益影响，侵害股东权益。所以“公司法第111条规定股东大会、董事会的决议违反法律、行政法规，侵犯股东合法权益的，股东有权向人民法院提起要求停止该违法行为和侵害行为的诉讼。”如法院判令协议无效，不是瞿建国个人行为无效，而是“申华”公司作为法人与“科环”公司作为法人之间的协议无效。所以作为大股东要求“申华”公司恢复原状，停止收购，返还钱款。判决生效后执行主体是“申华”公司，不是瞿建国本人。同时，股东大会的决议无效，判决主文也是“申华”公司股东大会的决议无效，不是瞿建国擅自更改行为无效。在这一层法律关系中，如果瞿建国个人行为的过错，造成公司股东大会决议无效，前者是因，后者是果，个人过错适用“公司法”的董事赔偿责任，公司股东大会决议无效和收购无效适用“公司法”和民法通则的法人责任。

从司法实践讲，“君安”起诉要达到以下目标，一是要求法院确认“申华”公司股东大会决议无效，无效主体是公司而不仅仅是瞿建国个人行为的过错责任赔偿，双重性。二是要求法院确认“申华”与“科环”之间的收购协议无效，并判令“申华”公司恢复原状，返还收购资金。如果仅仅要求法院确认“收购”协议无效，只有确认之诉没有返还资金的给付之诉，该判决生效后就还要打第二场给付之诉官司，否则没有执行主体，三是要求瞿建国个人承担“公司法”的董事过错责任（包括如果需要随时追加其他董事为共同被告）。这三项目标意见是一致的。而且是关联的，有因果关系不能分，所以，要达到这三项目标，必须要把“申华”公司追加进来，并考虑将来执行工作。

如果不追加“申华”公司将会造成以下后果：首先，不追加“申华”公司作被告，假如原告胜诉，判决后，董事长可以说“申华”公司由董事会说了算，个人不能作主。这样返还钱款，恢复原状还要另行起诉。可以来一场游戏，董事长让位或退居二线，图章交给他人。届时法院来执行，称自己没有权，往他人、公司身上推，于是“君安”又要重新起诉。其次，由于“申华”公司目前运作均以董事会名义，董事会难以成为诉讼主体，不将“申华”公司作被告，法院对董事会没有约束力，又变成一场法律游戏，猫捉老鼠。再次，即使“君安”是“申华”第一大股东，假定“申华”公司也是受害人，“申华”不可能起诉当原告，更不可能告董事长，法律上是真空。

“申华”公司是一家全流通的上市公司，证券市场上叫它“三无”公司（无国家股、法人股和内部职工股），正是有它特殊原因，笔者有幸在不同程度上经历三次“申华事变”，参加“事变”中的有关法律工作。正是因为“申华”公司全流通的原因，其配股和融资对公司来说有极高的商业价值，“君安”花了人民币五、六个亿成为第一大股东，但目前被排斥在管理层之外，说话不算数，并眼看大量资金流出去收购“科环”公司，而同时“科环”又有那么多资金购买“申华”公司的股票（据报载已有上千万股）。在未能得到有效解决途径的情况下，无奈向法院起诉。

注意到“君安投资”起诉后一直保持低调，公司从未向传媒公开发表任何意见和评论，可能公司还是从长远打算，从有利于公司发展考虑，从有利于双方将来有可能合作考虑，也从有利于证券市场稳定考虑。

中国人有一句话“和为贵”，现在又流行一句话“和气生财”。希望通过讨论，通过舆论监督，通过法院调解，通过有关部门协调，能够最终促使双方以协商了结纷争。