民办学校举办者确认纠纷不属人民法院管辖
——安徽高院裁定洪文琴等诉洪献忠民办学校举办者身份确认案



裁判要旨

举办者是身份权，确认或否定（变更）民办学校举办者身份（资格），是我国法律赋予有关行政主管部门特有的权力，属行政许可内容，不属于人民法院管辖。

案情

2000年3月18日，安徽省黄山市教育委员会向歙州学校颁发了《安徽省社会力量办学许可证》。经登记管理机关黄山市民政局核准登记的民办非企业单位（法人）登记申请表记载，举办者为洪敬秋、洪献忠，开办资金来源：洪敬秋450万元，洪献忠50万元。2000年9月，歙州学校开始招收第一批学生。现为小学、初中、高中十二年一贯制学校。学校开办后，洪敬秋历任歙州学校校长、总监，系歙州学校的法定代表人。2007年1月17日，洪敬秋因车祸死亡。洪文琴与洪敬秋为夫妻关系，两人生育一子洪绍轩。洪善华、方爱香是洪敬秋的父母。2007年2月4日，经歙县教育局组织召开歙州学校董事长人选协调会，决定在新董事长确定前由洪文琴代理董事长。2007年12月29日，黄山市民政局向歙州学校发出责令改正通知书，责令其于2008年1月31日前办理法定代表人变更手续。歙县人民政府办公室发文成立歙州学校法人变更工作领导组。黄山市教育局于2008年1月28日核准同意歙州学校变更董事长，2月1日又发文撤销同意变更董事长的核准意见。2008年2月3日，黄山市民政局发文同意变更歙州学校法定代表人为洪献忠。洪文琴与洪献忠为变更歙州学校法定代表人等事项产生纠纷，遂诉至黄山市中级人民法院，请求依法确认洪文琴、洪绍轩是歙州学校举办者，确认洪献忠不是歙州学校的举办者。

裁判

黄山中院审理认为，民办学校的举办者身份和出资份额确认纠纷，系自然人基于投资行为引起的、平等主体之间基于财产和人身关系产生的纠纷，属于人民法院民事法律调整的范围。洪敬秋出资举办歙州学校发生在婚姻关系存续期间，其出资的财产应为夫妻共同财产。其出资后依法就其出资份额在歙州学校享有相应权益。继承法第二十六条第一款规定，夫妻在婚姻关系存续期间所得的共同所有的财产，除有约定的以外，如果分割遗产，应当先将共同所有的财产的一半分出为配偶所有，其余的为被继承人的遗产。民办教育促进法等法律、法规没有规定民办学校的出资份额不能分割或继承。按照民法理论，洪敬秋的出资行为所产生的财产权益应当可以分割和继承。洪敬秋在学校的创办过程中通过行为自认其出资为350万元而否定了登记的450万元数额，故对洪敬秋的出资应认定为350万元。洪文琴、洪绍轩主张其享有歙州学校260万元出资，占52%份额的诉讼请求应予支持。洪文琴、洪绍轩诉请承继举办者的身份，无法律明确规定，洪文琴、洪绍轩可以依据民办教育促进法及其他法律、法规的规定向相关部门申请办理。据此判决：一、确认洪文琴、洪绍轩享有歙州学校出资260万元、52%的出资份额；二、驳回洪文琴、洪绍轩其他诉讼请求。

歙州学校、洪献忠不服，向安徽省高级人民法院提起上诉。

安徽高院二审认为，依据民办教育促进法有关规定，举办者是身份权，确认或否定（变更）民办学校举办者身份（资格），是我国法律赋予有关行政主管部门的特有的权力，属行政许可内容，不能通过民事诉讼程序予以解决。洪文琴、洪绍轩就举办者身份（资格）确认提起本案民事诉讼不妥，应裁定驳回起诉，原审判决以驳回（其他）诉讼请求方式处理该纠纷不当，应予以纠正。

2011年12月20日，安徽高院裁定：驳回洪文琴、洪绍轩要求确认洪文琴、洪绍轩是歙州学校举办者，确认洪献忠不是歙州学校的举办者的起诉。

评析

本案焦点在于确认或否定（变更）举办者（身份）的诉讼请求是否属于人民法院民事诉讼审理范畴，笔者认为，该问题涉及两个方面：

１.关于确认或否定民办学校举办者身份（资格）的问题。根据民办教育促进法第九条的规定，举办民办学校的个人，应当具有政治权利和完全民事行为能力。该法第十二条规定，申请筹设民办学校，举办者应当向审批机关提交举办者的基本情况等材料。该法第十三条规定，审批机关应当自受理筹设民办学校的申请之日起三十日内以书面形式作出是否同意的决定。依上述规定，审批机关即政府教育行政部门对民办学校举办者身份审查属于实质审查，该行政机关需要对举办者提交的材料内容的真实性、合法性进行审查，注入和体现了相关行政机关的意志。因此，确认或否定举办者身份（资格）属于政府教育行政部门行政权限范畴，包含了行政许可内容。因此，确认或否定举办者纠纷不属于人民法院民事诉讼受理范围，应当由政府教育行政主管部门解决。

２.关于民办学校举办者的变更问题。本案中，依据审批机关黄山市教育局的审批和黄山市民政局的登记，歙州学校举办者为洪敬秋、洪献忠。现洪文琴、洪绍轩提起诉讼要求确认其为歙州学校举办者身份（资格），实质是要求人民法院对歙州学校举办者进行变更。根据民办教育促进法第五十四条规定，民办学校举办者的变更，须由举办者提出，在进行财务清算后，经学校理事会或者董事会同意，报审批机关核准。《民办非企业单位登记管理暂行条例》第十五条规定，民办非企业单位的登记事项需要变更的，应当自业务主管单位审查同意之日起30日内，向登记管理机关申请变更登记。依此，变更民办学校的举办者，依据上述相关规定，应当由民办非企业单位的审批机关（业务主管单位）和登记管理机关处理，属于行政机关行政权限的范畴，包含行政许可内容，不属于人民法院民事诉讼受理范围。人民法院不能通过民事判决变更审批机关的行政行为。人民法院在审理民事案件过程中，应当以审批机关审核批准的民办学校举办者为准，审批机关批准的举办者以外的当事人请求变更为民办学校举办者的，人民法院不能受理。当事人可向有关行政机关申请解决。

本案案号：（2010）黄中法民二初字第00006号；（2011）皖民二终字第00093号

案例编写人：安徽省高级人民法院 陶恒河



检察法律文书释法说理的探索与实践

作者:周厚先


当前，为适应依法治国、构建社会主义和谐社会以及落实宽严相济刑事政策的形势和任务，检察机关的工作任务和执法标准都在发展，并且随着司法公开、检务公开制度的建立健全，检察法律文书公开度也有了提高，需要面向社会。因此，对检察文书制作也应该以与时并进的眼光和标准重新审视，加以改进和提高。 最高人民检察院制定的《检察改革三年实施意见》第6项规定“改革检察机关法律文书，本着诉讼经济、增强法律文书的说理性、权威性的原则，简化检察法律文书的种类和内容，对起诉书等法律文书的格式、要素进行改革，强化对证据、案件事实的分析论证，提高检察法律文书制作的质量。”据此，应当对制作检察法律文书加以改进和规范，增强说理性，使之满足工作需要。
一、检察法律文书说理的现状
目前，在检察法律文书的制作中，说理方面主要存在如下五方面不足：
(一）忽视检察文书中的说理作用。表现在一是控申部门或民事行政检察部门对案件的当事人提出的申诉主张经审查认为不成立时，在制作相关息诉方面检察文书时仅仅是直接作出不予支持的意见，未进一步说明不予支持的理由；二是侦查监督部门办理不批准逮捕案件撰写不批准逮捕文书时,公诉部门在办理不起诉案件撰写不起诉书时，只写不构成犯罪或事实不清、证据不足，不向公安机关和被害人叙述为什么不构成犯罪或为什么事实不清，证据不足。三是在事实认定方面，叙述公式化，具体性不足。主要表现为，公诉部门或侦查监督部门在制作起诉书或审查报告时，在表述案件事实时，经常概念化、公式化地以结论代替情节，例如以“因琐事如何如何”表达案件起因，以“不能正确对待某某纠纷”代替说理，以“胆大妄为”、“目无法纪”等词语，形容犯罪动机和主观恶性，貌似指控有力、观点鲜明，实际则给人以空洞的感觉。四是在将案件退回公安机关补充侦查时，只写几条提纲式的退查提纲，没有写明为什么要求公安机关补充这些证据。由于没有在相关检察文书中说理，使公安机关或当事人对检察机关的处理决定产生疑虑和抵触。
　 （二）虽有说理，但不够充分，没有针对性。主要表现在仅作简略的交代，没有把理由说清楚，或者说理徒有形式。一是公诉部门或侦查监督部门在制作起诉书或审查逮捕意见书时，在证据列举方面，列举形式化，针对性不足。主要表现为，什么事实有什么证据证明不详细不具体，一般是列举所认定的事实之后，写上“以上事实有物证、书证、证人证言、被害人陈述、犯罪嫌疑人供述、现场勘查笔录佐证”的方式笼统地把相关证据类别列出。对与所认定事实相反的证据，往往不说明不予采信的理由或依据，使得证据缺乏针对性，无法与证明的对象相对应，给人以证据勉强的感觉。二是在适用法律法规或司法解释方面，没有叙述为什么要适用该条法律，而是写该犯罪嫌疑人之行为符合某法律某条。三是在处理结论方面，内容简单化，说理性不足。主要表现为，一些检察法律文书无论内容还是格式的设置，都没有针对法律结论释法说理的要求和空间。对案件涉及的是否构成犯罪、构成何种犯罪、为何如此处理等法律问题则是只见结论。在批准逮捕决定书、或不（予）批准逮捕决定书等填写式文书中没有说理，在起诉书、不起诉书这样可以有较大篇幅的叙述式文书中，对案件涉及的法理问题也缺少说明，给人以结论武断的感觉。如某基层检察院近二年制作的２６份相对不起诉书，在适用法律上都是“本案情节轻微，符合《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百四十二条之规定，决定不予起诉”的套话。民事行政检察部门或控申部门在办理申诉案件时，经审查认为当事人的诉辩主张不予支持的，仅以简单的“没有法律依据，本院不予支持”来代替说理
　　（三）说理不准确，逻辑性差。主要表现在一是提请检察委员会讨论的疑难案件的审查报告中大量存在为说理而说理，说理的内容与被说理的对象联系不紧密，逻辑性不强。二是在制作检察文书时对争议焦点在适用法律方面的案件，却着力于对事实认定的说理，对所采用的证据有争议的却在采用的法条方面大加议论；还有的由于说理不严谨，造成与文书的叙事、说理和拟处理建议之间相互矛盾，造成说理脱离所认定的事实，文书主文与说理相冲突，不能自圆其说的现象出现。 如某基层检察院反贪部门侦查的一起以报假抢劫案贪污公款的案件，负责侦查该案的检察人员和负责提请公诉的检察人员都将犯罪嫌疑人的一句辩解写进文书中“报假案的目的是逼迫单位领导调工种。”一二审法院均以被告人无非法占有为目的判决该案被告人无罪。
　　（四）说理不到位，“有理不成理”。一是公诉部门的检察人员出庭公诉时，对疑难案件没有认真制作公诉词，在向法官阐述对案件定性在重大影响的证据时，没有谈深谈透，致使法院没有采信检察机关的指控证据，造成一些案件被法院判无罪，如，某基层检察院向法院提请公诉的一强奸妇女案，由于案发时该妇女反抗不明显，出庭支持公诉的检察人员没有进行充分说理。一审法官采信了犯罪嫌疑人的辩解，对该案作了无罪判决，检察机关抗诉，二审开庭时出庭支持抗诉的州检察院检察官向法庭阐述了案发当时是夜深人静，所在的地点离人家户较远，该妇女与犯罪嫌疑人才认识不到1小时，案发后该妇女及时向公安机关报案等方面进行说理，充分证明了犯罪嫌疑人与该妇女发生性关系时，是违背该妇女的意志，二审法院采信了检察机关的意见，依法撤销了一审判决。二是检察人员在制作刑事抗诉文书和民事行政检察部门的检察人员在制作提请抗诉文书时，没有把理“说”到位。
　　（五）说理用语不规范。主要表现在语句不通，用词不当，错字、漏字、多字、错用标点符号等语法毛病较为普遍，有的还采用地方语言，晦涩难懂的文言文，甚至有使用俚语而又不是为了特别叙述需要的，等等，影响了说理的效果。
二、加强检察文书说理的对策
（一）把握好说理的七个特性，明确说理的要求
任何一份检察文书说理，哪怕是再简单不过的，也都至少蕴含着一个三段论推理。推理是将法的适用过程反映出来，运用法律，解释法律，揭示案件事实与法律规范的内在联系，并论证拟建议处理意见依据的事实认定和法律适用两者之间在逻辑关系上的惟一性和必然性。说理反映了人民检察院对某一特定案件事实确定性质、分清责任的法律观点，是检察官从案件事实得出案件科学结论的法律思维过程，也是整篇检察文书的核心。因此，检察文书说理应把握好说理七个特性：
1、公正性。公正是对检察工作的基本要求，也是检察文书的价值目标，更应体现在说理中。说理时，要是非分明，观点正确。
2、关联性。在撰写检察文书时，要把握好案件事实和证据与说理的内在联系，把两者结合起来，给人以顺理成章的感觉，力戒案件事实和证据论证与说理论证脱节，使说理缺乏事实、证据铺垫，成为无本之木。
3、系统性。说理是对案件进行全面、系统的论证。要通过对认定的事实的定性分析，确认案件的性质。然后，在正确定性的前提下，结合案件的情节，阐明应适用哪些法律处理案件。在法律法规的适用上要准确、规范，不能漏引、错引。对于适用法律的论证，一定要阐明法律规定与案件事实之间的必然联系，证明适用法律的惟一性。
4、透彻性。细化、强化说理，详尽透彻地说理，细致反映检察人员判断是非责任的法律思维过程。能否充分说理，直接关系到当事人和社会公众对检察文书结果正确性、排他性的认同。运用法律、法理，明确当事人的权利义务，讲明是否支持当事人的诉讼主张，支持多少，为什么。如在公诉词中建议法院认定被告人罪责的“说理”中，除了应当表述法定的从重或从轻情节外，还应当全面透彻地向法官阐述对被告人量刑的酌定情节，包括被告人犯罪前的一贯表现、犯罪的动机、时间、地点、手段和侵害的对象、犯罪以后的表现等等。
5、针对性。说理必须抓住重点和症结点，围绕案件争议焦点展开说理，解决主要矛盾。讲求透彻性，并非指说理要面面俱到，不分主次，眉毛胡子一把抓。起诉书和公诉词刑事案件要针对刑事案件定罪、量刑充分说理；公诉部门在撰写刑事抗诉书或民事行政检察部门在撰写文书时要围绕案件裁判正确与否进行说理；对疑难案件的审查报告要围绕争议焦点进行说理，申诉案件要针对申诉意见对症下药。
6、建议性。检察机关是法律监督机关，但检察院的法律监督只是程序上的建议权，检察机关虽然有权提出纠正意见，但不能取代监督对象直接使用职权。因此，我们检察文书的释法说理，实际是对相关法律条例进行司法解释，这样做可以使被监督者“心悦诚服”地接受监督意见，更好地履行检察机关的监督职能。检察文书说理应该融逻辑思辨、文字功底、法理阐释和情理教育于一体，字字千钧，要求行文简洁流畅，措辞严谨准确，语言规范干净，经得起推敲，顺理成章地推导出应有的结论，且得出结论必须具有惟一性和排他性。
7保密性。检察机关履行 法律监督工作有其自身特性，并不是每一种文书都需要向社会公开，按照国家保密局与最高人民检察院制定的《检察工作保密条例》规定反贪、反渎、侦查监督、公诉等部门制作的检察文书，涉及较多的检察工作秘密；对这些保密性检察文书的阅读范围是有规定的，因此我们应当明确哪些检察文书是向社会公开的，哪些只是在公安机关和法院之间，有些文书只能是检察机关内部。如不批准逮捕的说理对象，我们认为不是案件当事人，而是针对公安机关。
（ 二）、加强检察机关法律监督说理的设想　　
　　1、明确“监督必须说理”
　　检察机关是法律监督机关，检察院的法律监督只是程序上的建议权，检察机关虽然有权提出纠正意见，但不能取代监督对象直接使用职权。因此，为顺利开展各项检察业务工作，我们必须在各项法律监督工作中加强说理。 我们推出的释法说理，实际是对相关法律条例进行司法解释，这样做可以使被监督者“心悦诚服”地接受监督意见，更好地履行检察机关的监督职能。使各项工作收到良好的社会效果和法律效果，我们要明确“监督必须说理”这一基本要求，要充分认识到“监督必须说理”是指引、评价检察业务工作的重要标尺。不说理或说理不充分的法律监督是失败的法律监督，说理充分、透彻的法律监督，才是人民满意和富有成效的工作，
　 2、树立“善于说理”是检察人员基本业务素质的观念
　　万事以人为本，是否善于说理，归根到底还是检察人员的业务素质问题。在推进法治、保护人权、司法民主、构建和谐社会的新形势下，检察机关作出处理决定时，就要说明：该决定所依据的事实有哪些？认定这些事实有什么证据？采信这些证据所依据的理由是什么？对于属于关注焦点的证据没有采信，所依据的理由又是什么？作出处理决定的法律依据又是什么？等等。只有善于说理的检察人员才能较好地完成这些说理任务，否则检察机关维护公平正义的职能就可能落空。为此，我们应当把“善于说理”作为检察人员业务素质的基本要求。每位检察人员在法律监督工作中都要有能力做到说理内容全面、充分、透彻，说理形式科学合理、风格平实明快，只有如此，才能有力推进各项检察业务工作，充分履行法律监督职能。
　　3、如何加强法律监督说理
　　（1）．培植正确的司法理念，增强说理的主动性自觉性。要树立以“加强法律监督、维护公平正义”为核心的司法理念，使每位检察人员有执法为民、程序正义、以人为本的意识，杜绝特权思想霸道思想，在工作中以高度的工作责任心，务实的作风，认真对待群众诉求，文明执法，依法正确行使职权，维护法律尊严。同时要有落实“检务公开”，增强“工作透明度”的意识，将合理范围的法律监督过程自觉置于群体的视线中，主动、自觉说理，以此加强自我监督，规范检察执法行为。
　　（2）．抓好岗位练兵，提高说理本领。在岗位练兵工作中，要在认真分析评估现有说理能力和说理水平的基础上，结合工作内容和工作要求，尝试采用评析典型司法文书、传授说理经验、参与接待群众、共同学习交流等方式，不断总结提高，切实增强检察人员的说理能力。
　　（3）．突出主要环节，全面加强监督说理性。法律监督说理范围应是全面的，不管是在刑事法律监督方面还是民事行政法律监督方面，均应重视说理工作。但是，也没有必要不加区分地开展说理工作，而应当突出重点，抓好与群众联系紧密和被监督对象有比较迫切的说理需要的工作环节。除了应在现有基础上提升起诉书。抗诉书的说理质量之外，根据目前的内部分工，还应着重抓好以下做得不够、容易被忽视的环节：（a）职务犯罪侦查工作方面，对有关举报、控告不立案的；（b）侦查监督方面，作不批准逮捕决定；要求对每一起不捕案件进行“释法说理”，制作《不批准逮捕说明书》，即阐明事实认定，不捕的法律依据，让公安机关对该院的认定理由能有一个全面了解。（c）刑事公诉与刑事审判监督方面，主要是作不起诉处理要求进行“释法说理”，通过“释法说理”，收到了明显效果，今年6月，县公安机关向我院移送起诉的张某涉嫌奸淫幼女一案案件时，公安机关认为犯罪嫌疑人犯罪事实清楚，证据确凿，并且该案件在侦查中就已经被新闻媒体曝光，在社会上产生了很大的影响，我院在办理此案过程中，公诉科办案人员经过仔细审查卷宗、核对证据笔录，认定犯罪嫌疑人犯罪证据不足，拟建议检察委员会做出了不诉决定，检察委员会经讨论同意承办人意见，承办人在撰写不诉书同时又请公安机关侦查该案的人员和分管副局长到我院，我院公诉科办案人员向公安人员详细说明的不起诉理由。会后县公安机关办案人诚恳地说：“检察机关认定犯罪嫌疑人犯罪的证据不足虽然和我们认定的意见不一致，但对被害人是否已满14周岁的证据相互矛盾的认定，法律依据准确适当，我们接受。” （d）监所检察方面，提出纠正违法意见。不同意羁押部门提出的减刑等建议。对控告不予立案的；（e）民事行政法律监督方面，审查申诉后不予立案或不予抗诉、不予提请抗诉的；（f）控告申诉工作方面，对于已经发生法律效力的刑事裁判进行审查后不予立案的，对赔偿申请进行审查，作出予以赔偿或不予赔偿决定的；（g）职务犯罪预防工作方面，提出预防建议的；（h）其他方面，主要是检察机关内部不同部门之间后一诉讼阶段的职能部门与前一诉讼阶段部门的意见不完全一致的、上级检察院处理请示、不抗诉或在出庭支持抗诉等工作中与下级检察院意见不一致的，以及检察委员会工作方面作出的与业务部门或上下级意见不一致的有关决定，均应进一步重视其中的说理工作。
此外，还可考虑通过建立健全考核激励机制，有效加强监督说理。如探索司法文书制作者署名制度，以增强检察人员的职业责任心和职业荣誉感；探索建立司法文书公开制度，将合理范围内的司法文书分别或同时公开，保证公众对检察工作的知情权，方便对司法文书的内外监督；还可考虑建立健全司法文书和群众工作说理情况的评估考核机制，定期评选表彰优秀司法文书，进一步加强法律监督说理性。